山东作为传统工业发展的大省，产能过剩、产业结构不合理问题一直比较突出。2010年后，经济下行普遍压力加大，尤其是以国企居多的重工业产业产能过剩问题面临空前挑战，民企也遭受多方挤压，遭遇生存发展瓶颈。但全省法院、管理人机构在省委省政府的指导部署及大力推进要求下，通过对困境企业的整合退出，服务“转调”，实现社会资源的优化配置。

一、山东清理僵尸企业的主要工作

（一）积极作为，以破产清算方式淘汰落后、剩余产能，服务重大项目建设，助推经济转型升级

全省8年来受理的企业破产案件近1900起，有 46%是典型的产能过剩。这些企业在多次关停并转清理中，均因债务纠纷或职工矛盾突出无法彻底解决转而进入破产程序。另外随着一些地市老区改造、重大项目落地、拆迁规划调整，很多困难企业占用的土地等存量资源需通过破产程序重新配置。如济南市平阴法院，在地方政府重大项目无土地指标落地情况下，积极拓展解决思路，通过破产程序清理平阴物资公司等几个长期歇业企业，盘活存量用地，不仅使职工债权得到及时清偿，而且“筑巢引凤”助推重大项目开建。烟台市良友广场有限责任公司位于芝罘区政府拆迁改造中心区域，但因老板跑路十年无人启动破产，芝罘区法院与管理人采取破产程序内外结合办法，将债权和解工作与破产清算工作同步进行，有利推动当地政府拆迁改造工作的进程。烟台莱州法院紧紧围绕市委市政府的起步区发展规划，将渤海盐业有限公司通过破产清算收回土地使用权、海域使用权，以整体出让方式助力“海上牧场”建设，受到党委政府的肯定嘉奖。

（二）注重统筹，探索“府院联动”机制的有效实施

多年来，各级法院均认识到破产案件应紧紧依靠党委政府对本域情况熟悉、资源调配能力高的优势，发挥统筹协调及应急处置作用。省高院指导各级法院积极探索破产案件中“府院联动”机制的建立，以保证审判秩序总体平稳。2007年开始的省属医药、水产、物资、皮革、丝绸五大困境企业的改制破产工作中建立的“联席会议制”，是省政府分管领导牵头国资委、财政厅、劳动厅等多部门与省高院共同建立的对破产案件中的重大问题实施会商决策的成果。                   目前已实施8年，尤其在重大信访稳定、资产处置、人员属地管理等方面发挥了很好的协商处理作用，已经为192家省属困难企业实施破产清算。

（三）因企施策，分类处置，探索出售式重整、重整转破产、执行转破产等新模式，取得较好的效果

 目前全省各地很多法院在省院指导下，制定了规范审理破产案件的相关规定与指导性文件，并形成了对出现的新型、重大案件及相关问题及时上报研究方式进行指导处理。如济南中院自2013年以来对国资委牵头处置的14家老国有企业进行清理与分类处置指导，并于2014年11月份集中裁定受理包括济南化纤总公司、小鸭集团冰柜有限公司、济南味精厂等历史上鼎鼎大名的7家企业的破产清算申请。这些企业的资产负债情况惊人，最低的也达到7.55倍，最高的达408.90倍。这些企业的清算退出，有效终止了多年对土地使用权等优质资源的占有浪费，拖欠长达15年的职工债权问题也得到了切实解决。淄博中院灵活运用清算、重整多种方法，在涉及5家金融债权近3.8亿元的淄博钜创有限公司破产重整案中，探索出售式剥离主营业务资产的处置方式，吸引纺织巨头如意公司的投资加入，不仅有效地保障了金融债权的实现，也及时获得生产存续，职工利益与就业均得到保障。而同为纺织企业的兰雁集团，虽重整期间实施租赁经营保障营业继续，但在重整计划不能达成情况下，及时转破产清算方式处理，仍获得债权人、债务人股东的认可。

（四）勇于探索，不断丰富重整制度对购房矛盾大的房地产烂尾楼企业实现再建重生

目前民营房地产企业主要存在自身实力不足，资金链条断裂，无法营业继续等“僵尸”体征，但因存在向购房户交房违约、民间借贷、联保互保等问题，存在债务纠葛矛盾大、查证难、连带影响面广等处理难点。如债权人有挽救意愿，根据清盘后的企业资产及负债状况进行评估后，有复工希望，特别是从地域金融安全出发，一些政府与法院通过外出取经，引入专家指导等方式全力梳理探索，不断丰富解决矛盾问题的能力。如济南章丘市人民法院与政府，紧紧围绕恒润帝景房地产开发公司资金链、担保连“两链”断裂、民间借贷矛盾突出等问题，通过“走出去、引进来”战略，积极与深圳中级法院、研究会取得联系，多方论证，探索发挥好破产制度对危困烂尾楼企业的积极作用，方案获得债权人决议一致通过，目前已进入资产处置阶段。现济南经十路上有三个烂尾楼项目同时在组织前期清盘，拟进入重整程序。2015年12月在浙江余杭召开的房地产企业重整研讨会上我们也与全国的专家一起交流了我们的做法，同时实务操作中遇到的一些问题也进行了深入的探讨。

（五）强化研究，让“山东破产法论坛”与“智库专家大讲堂”，唱响破产法对僵尸企业处置研究与服务的常态化

企业破产与重组研究会的成立，适逢十八届四中、五中全会，研究会紧紧抓住“立足实务需求”展开了一系列卓有成效的研究、宣传与服务工作，包括赴深圳、莱芜、淄博、菏泽等地调研，派员出席东亚破产法论坛、中国并购公会年会，召开困境企业金融债权的保护问题座谈会，协办中国破产法论坛等活动。特别是2015年4月在济南举办第一届山东破产法论坛、11月21日在淄博鸣锣开讲“智库专家大讲堂”（一），从破产审判、破产重整程序、破产法前沿理念、破产案件实际操作、困境下的转机管理研究、债权保护等角度进行了交流研讨，在全省掀起利用破产法对困境企业处理的热潮。同时进行多地危困企业调研咨询，掌握第一手基层需求的情况资料，及时开展案例实务的研讨诊断。通过把脉分析、综合研讨，找出企业陷入困境的症结，帮扶企业树立拯救或破产退出的“有为有利”思路，并协调当地政府与法院积极破题立案，建立破产法制思维与文化理念，为当地拯救困境企业的常态化、法制化奠定基础。

二、目前面临的主要问题。

（一）关于破产案件的申请和受理难问题

企业破产本应是市场经济优胜劣汰作用下极为正常的现象，特别是在市场经济不景气、企业融资困难等环境下，很多无力清偿到期债务或者陷入经营困境的企业面临退出市场的局面，法院民商执行案件中无偿债能力的债务人企业很多都符合破产条件，工商部门每年吊销的“僵尸企业”相当一部分符合破产条件，银行债权不良率不断走高的压力也使银行寻求破产保护的需求增加。但在司法实践中进入破产程序的企业寥寥无几。纵观全省受理破产案件数量，它与全国破产案件受理数量是相同下降的情况。2013年86件，2014年94件，即使2015年回升突破至235件，但破产申请和受理难问题实际也未得到很好的解决。

综上状况主要有五个方面的原因：一是法院内部原因。一些法院对企业破产可能引发的矛盾处理、社会稳定问题心存疑虑，未能建立依法受理破产案件的观念，且案多人少压力大、破产案件审理的业绩考核机制不合理等也是法官不愿受理的重要原因。二是社会机制原因。企业破产所产生的各种社会问题的配套制度与处理机制不健全，如因社会保障机制不完善，缺乏政府资金援助，破产费用不足，管理人得不到合理报酬等，客观上也影响着破产案件受理处理的积极性。三是当事人的原因。债务人因惧怕经营中的问题可能涉及到的破产责任的承担而不愿意申请，而债权人大部分是因无法真实、全面地了解债务人的履行能力、经营状况及资产负债状况，当最终受偿的债权往往较少时,不愿主动启动破产程序,而更倾向于通过个案诉讼的方式寻求债权的实现。四是立法方面的原因。现行立法对破产申请与受理的规定不够明确，如对破产原因特别是债权人申请破产的原因无具体规定，缺少可操作性，案件受理程序不够严谨、健全，缺少上级法院的监督等。五是社会整体文化原因。根据某地法院对当地涉债企业的调查,结果显示80%以上企业对破产程序存在认识误区，对破产清算程序、重整程序和和解程序了解甚少。企业家是风险的经营者和承受着，但总体上还没有形成宽容失败的社会共识。一些企业主在发生企业资金链、担保链风险时选择“跑路”而不愿寻求破产保护。最突出的还是一些地方政府官员的政绩观不合理,对破产制度的功能认识不足，导致消极应对破产案件，甚至出现不配合、阻扰情况发生。

（二）案件审理难，周期长，制约因素多

破产案件的审理不仅涉及企业与债权人、债务人之间的各类合同关系,还涉及与工商、税务、劳动、建设、土地、财政等行政管理部门之间的相互交错的管理关系,法律关系相当复杂。破产案件不同于一般民商事案件,案情复杂、审理周期长,在已审结的破产案件中,审理时间超过一年的占49%。其主要原因是：

1.企业破产法的实施还存在外部体制和机制的障碍，需要在市场化法治化的改革过程中加以改善。目前常态化的工作机制尚未形成，危困企业帮扶、风险企业处置、保护金融债权和打击非法集资活动等工作，都存在工作机制相互之间缺乏协调和功能作用冲突的情况，与企业破产程序缺乏有效契合。一些中小企业税费负担偏重且结构不合理，制度层面上缺乏对于危困企业的差异化措施。一些有挽救希望的中小企业进入破产程序后仍然要承担高额税费负担，导致重整进程举步维艰。重整缺乏外部融资的输血机制。大量没有经营活动的“植物人”企业因缺乏清算资金的保障不能有序退出市场，闲置了可观的经营资源，扭曲了市场信号。

2.民营中小企业公司经营治理不规范，查证难。首先是企业主个人资产与企业资产以及企业之间资产混同情况严重，企业账册资料不全或与实际经营不符，资产审计、债权审查难度高。且企业法定代表人或实际控制人往往不配合管理人工作，导致企业状况难以查清，影响企业破产进程的推进。二是长期积累的社会管理不到位问题在企业破产时集中体现，增加司法处置的难度。如大量存在的非法用地、偷税漏税、关联企业非法利益输送、“阴阳”账册、员工工资和保险的拖欠等问题，都对企业重整和资产变现带来巨大的阻力。相当部分债务人企业存在非法集资等犯罪嫌疑，刑民交叉问题导致企业破产案件的审理难度增加。

3.关于破产程序繁复与简易审的推行难问题。破产案件工作繁复、周期较长，是影响破产案件审理效率的因素之一。破产程序的繁复，是由破产案件的特殊性决定的，但并不意味着没有任何改进的空间。在现实中，对无产可破案件的程序性规定从简，以利于审理的效率，适当节约司法资源。如山东省滨州市中级人民法院在其《困境与进路：无产可破案件的调研报告（2007.6——2012.5）》中指出，鉴于无产可破案件的事务相对简单的特点，有必要对相关的程序做简化处理，在诸如通知事项中采取了灵活的方式，对各种程序的时限上尽量缩短等措施。但因法律没有普通、简易程序的适用作出明确规定，没有对简易审具体模式的统一规定与要求，总体上说审理周期仍然过长，特别是资产解除查封、刑民交叉问题协调和破产财产的变现分配方面的耗时过多，直接影响了企业破产法制度功能的发挥。

（三）破产管理人总体执业能力不强，职业化程度不高。

《企业破产法》创设了管理人制度，这是我国破产法走向规范化、市场化、国际化的一项重大制度改革与创新。但实践中管理人的履职仍存在一些问题。

1.管理人机构本身的问题。一是管理人实践经验少。目前在管理人名册中的机构和个人尚有很多尚未担任过破产管理人的情形，对如何履行管理人的职责缺乏经验。二是管理人能力不全面。不论是会计师事务所还是律师事务所担任管理人，都有专业能力不全面、统筹协调能力不高的问题。三是普遍采用的随机选任方式不科学，随意选任的管理人在部分专业性较强的案件中难以发挥应有作用。四是社会公众对管理人的认识不到位，包括政府部门在内的社会各界对管理人履职的配合、协作不够，阻碍了管理人履职。此外，一些案件中管理人报酬无法得到保障也是导致管理人参与破产工作积极性不高的一个重要原因。

2.行政权的介入有现实需求。在整体经济形势下行，传统行业不景气背景下，各地联保互保链断裂、企业主跑路等事件频频爆发，各地政府在“抵御金融风险，维护社会稳定“的要求下，为避免企业破产可能引发的群体性事件和引发更大范围的危机，都有政府参与的现实需求。而且，法院在很多方面的“有心无力”，如资产的变现、战略投资人的引入、职工安置、税收等多方面的问题，以法院现有的力量尚不足以解决，因此政府参与主导破产工作，仍有其意义。

（四）金融机构的协调难度大，民间借贷债权人的和解难、联保互保债权解决难

目前金融债权在破产债权中占据较高比重。根据破产案件涉及到金融机构的破产债权调查表明，其平均债权数额占破产债权总额的53 %。通过破产程序实现金融不良资产有序处置的重要性日益凸显。其二，民间借贷债权较为普遍存在。近几年民营中小企业因融资难使民间借贷成为第二大融资渠道，一些进入破产程序的债务人企业，民间借贷债务占总债务额的比例达到30%以上。且民间借贷行为与集资类犯罪行为交织，增加了问题处理的难度。三担保债权较多，银行抽紧银根，使资金链、担保链风险成为企业破产导火索。如淄博、滨州多企业互保、联保行为，在长星集团危机出现后的一系列连带债务追索问题，影响整个区域内关联产业的龙头企业，震荡较大。而大部分债权人缺乏对破产与重整制度的了解，又没有有效的对接机制，导致这三类债权和解难度都很大。

 三、主要措施与建议

党的十八大提出全面推进依法治国和加快完善社会主义市场经济体制、加快转变经济发展方式的要求，作为市场经济的基础性法律，企业破产法的作用将愈加重要。 2016年，是“十三五”规划的开局之年，也是国企结构改革年，清退落后产能之年。十八届五中全会及2016年12月的中央经济工作会议、第八次全国法院民事商事审判工作会议都为“去产能、去库存、去杠杆”等供给侧改革目标任务提出了明确的发展方向。

2016年1月24日，山东省长郭树清在今年政府工作报告中正式提出：要下决心推动钢铁、煤炭、水泥、有色、船舶、石化等行业去产能，对丧失自我修复能力的企业，通过兼并重组、债务重组、破产清算等方式，实现市场出清。“壮士断腕”式的去产能，同时大力扶持工业转型升级和创新驱动，是山东省2016年的重点工作。研究会将继续沿着“应用型、复合型、创新型”破产法的服务价值为目标，在发挥破产法的制度功能，清理僵尸企业，推动兼并重组与破产清算等工作方面，戮力同心，以更加务实的态度深植于山东的破产审判、破产管理研究，为胜利完成山东省的结构性改革发展任务献计出力。

（一）宣传破产保护理念，全力破除受理难的观念障碍

一是加大宣传力度。破产工作是系统工程，除各级法院外，政府部门、银行业协会机构、工商联企业、中小企业协会企业等均应树立积极地破产理念思维，积极参与到破产重组工作中来。可考虑各级政府相关部门及以上组织机构的网站与“破产与重组研究会”建立链接，加强破产保护（企业拯救）文化的学习。“山东破产法论坛”、“智库专家大讲堂”等宣传平台也将主动走进这些部门，加大对破产审判的正面宣传力度，提升党政部门、社会公众对破产制度价值和功能的认识，并呼吁符合条件的企业走破产保护之路，以促使企业重生或正常退出市场。

二是搭建互动平台。加快困难企业信息化平台建设，部署实施“危困企业的拯救计划”，在县市区有条件的地方试点开展“企业诊所”，组织懂破产、关心破产、有破产实施经验的相关机构、人员组成问诊队伍，采取实地走访、召开座谈会、开设私董会“问诊”等方式建立联合引导机制，搭建与经信委、国资委、专业机构与相关企业的互动平台，全面梳理汇总经营困难企业信息，搭建帮扶渠道。

（二）完善破产审判机制，全力推进破产案件常规审理

一是推进破产专业审判与破产管理。推动中院、基层两级法院全面设立审理破产案件的专门合议庭，建立破产案件集中审理机制，邀请专家学者来山东授课，组织破产审判法官参加实务培训，提升破产审判法官实务操作及解决问题能力。

二是坚持领导带头办案。从基层法院开始，积极推行院、庭长带头办理破产案件的模式，将破产审判工作列为“一把手”工程，充分发挥院、庭长带头办案的示范作用，引导法官克服破产审判工作中存在的畏难情绪。

三是健全绩效考核机制。在前期有些法院实施的考核办法基础上总结整理制定《破产审判工作考评办法》，对破产案件办理质量、破产审判程序执行等情况分别规定相应的评分标准，并将得分情况纳入法院绩效考评范围，调动破产审判法官的积极性。

（三）创新破产审判模式，全力提升破产案件审判质效

以企业破产案件简易审为抓手，着力提升企业破产案件审理、管理的质量和效率，推进企业破产案件规范化、常态化和法治化审理。

一是探索简易审理程序。借鉴温州中院、北京第二中院案件简易化审理经验， 拟摸索实践关于试行简化破产案件审理程序的相关规定，对试行简化审理程序的破产案件作出明确规定，一般在裁定受理后三至六个月内审结，通过先试点后全面实施方式，帮扶一批企业进入审结快通道，提高破产审判效率。

二是强化执破程序衔接。积极开展执行程序和破产程序衔接的相关试点，探索在执行过程中，发现被执行企业的财产不足以清偿债务由执行人员及时引导债权人、债务人申请破产，并将具体情况告知审理破产案件的业务庭。相关业务庭可向债权人、债务人提供法规咨询，对符合破产清算条件且挽救无望的企业，及时终结执行程序，对于具备和解、重整可能性的企业，引导其进入相关程序，促成案件成功执结，大幅度提高财产的处置效率，公平维护债权人的合法权益。