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温州“清债”试验:没有个人破产法,个人债务困局怎么破?
发布时间:[ 2020-08-28 ]      浏览:( 30 )

2020年5月11日,瑞安市人民法院裁定受理了陈某案,并指定一位公职人员担任该案的债务清理管理人。瑞安市是温州下辖的一个县级市。这是温州首例选用公职管理人的个债清理案件。

8天后,温州首批25人公职管理人名录正式公布。公职管理人,是由法院指定,独立于债务人和债权人之外、协助法院进行个债集中清理并具有从事法律职业资格的公职人员。

这是过去一年温州集中处置个人债务的成果之一。

其实,在6月2日深圳发布个人破产条例征求意见稿之前,浙江、江苏、山东、广东等地早已开展个人债务集中清理工作。其中,浙江台州市开展工作最早、受理案例最多;温州市紧随其后,并推出了公职管理人制度。

各地纷纷探寻解决个人债务问题的良方,源于现实的需求。长期以来,中国没有个人破产法,个人和家庭过度负债的情况日趋严峻。

“大量客观不能执行的案件积压在强制执行领域,债权人和债务人都被紧紧束缚,诸多资源陷入粘滞僵持。”北京外国语大学个人破产法研究中心主任刘静对南方周末记者说。

温州等地尝试的个人债务集中清理措施,是在没有个人破产法指导的情况下,“考虑在现行法律框架内,通过个人破产来解决前述问题”。

温州试验效果如何?2020年7月16日起,南方周末记者陆续走访了温州市中院及其辖区内的瓯海区、瑞安市、平阳县人民法院。

积“案”已久

早在2018年11月,温州市委市政府就出台了《关于创建新时代“两个健康”先行区加快民营经济高质量发展的实施意见》,把“探索个人破产制度改革”列为重点改革项目。

出台这份意见的背景是,温州法院系统积压着大量无法执行的个人债务案件。

“我们大概有30-50%的案件,被执行人确实没有履行能力,案件无法实际执行完毕。”温州市中级人民法院执行局局长陈卫国对南方周末记者说。

温州地处浙江东南,民营经济高度繁荣,金融贷款“互保”非常普遍。陈卫国回忆,很多企业贷款时把个人连带进去,还有企业与企业间互保。银行为了保证资金安全,贷款人担保越多,银行越安全。

互保以后形成了担保链,一环扣一环。不仅企业要担保,企业的法定代表人、股东甚至家属都被担保进来。也就是说,有限的公司变成了无限的责任,企业的债务最后可能落到个人头上。

民间借贷的普遍、担保的复杂和连带性,为后续的债务清理之艰难埋下了伏笔。2011年,温州集中爆发金融危机,大部分是民间借贷引发的。大量企业破产,大批债权人集体诉讼,给法院造成很大的压力。

从2012年开始,连续四五年时间,温州瓯海区法院每年审理的结案破产案件在全国占1%以上。但因为很多被执行人丧失履行能力,大量案件依然悬而未决。

陈卫国对南方周末记者说,由于申请人不放弃,但被执行人又没有财产可供执行,为此法院创设了一个“终结本次执行程序制度”,把这一次执行程序先终结掉。

其实这一现象在全国也很普遍。2016年3月发布的《人民法院执行工作报告》白皮书显示,“被执行人根本没有履行能力的案件约占执行案件总数的40%。”

最高人民法院也意识到这一问题的严重性,2016年5月印发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,提出“将被执行人中大量资不抵债、符合破产条件的‘僵尸企业’依法转入破产程序”。

但法官们发现,很多案件的被执行人里既有企业,又有个人。企业一旦破产,担保链没有隔断;个人虽说是无限的连带责任,但实际履行能力极其有限,所以案件还是无法实际执行完毕。

“比如说企业贷款一个亿,股东把房产担保进来,有人把家属也担保进来。一旦被处置,把个人的责任无限连带担保进去,就完了,案件永远结不了。”陈卫国说,个别极端案例中,个人有一亿以上的担保责任。“对于一个赚工资的人来讲,根本没法还。”

2019年3月,全国人大代表、温州市人大常委会主任葛益平向第十三届全国人民代表大会第二次会议提出了《关于授权温州开展个人破产制度试点工作的建议》。全国人大将该建议交由最高院办理。

四个月后,最高人民法院民二庭副庭长关丽一行9人来到温州,进行个债清理相关调研工作。

“他们过来调研,把我们的具体情况汇报给人大,如果日后要推出个人破产法,我们的经验和问题会作为一个重大参考。”温州中院一位工作人员说。

2019年8月,温州市中级人民法院印发《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》。这份文件成了温州进行个债清理的工作指引。

至此,温州蛰伏多年的结案需求,终于找到了启动的契机。随后,包括1家中级法院和12家基层法院在内的温州市所有法院,都开展了个债清理工作。

不等于个人破产制度

不同于外界误解的“地方法院试点个人破产制度”,温州的个债清理工作,本质相当于一个执行中的特别和解程序。

过去是当事人自己谈。现在,个债清理程序由法院主导、引进管理人、总体方案必须所有债权人同意。

陈卫国回忆,“我们为这个事情专门向最高院领导汇报,上级态度十分谨慎,说温州做这个工作,我们是支持的,但第一不能叫个人破产,第二要依法开展。”

于是,温州提出了“个人债务集中清理”。陈卫国介绍,国外虽然有个人破产制度,还有个庭外的个人债务清理程序。

个债清理与个人破产制度有根本不同。个人破产制度有严格的法定程序,有债权人会议、豁免财产制度、信用修复制度、免责考察等配套机制。

个债清理程序并非替代强制执行程序,而是作为强制执行程序的补充,仅受理法院强制执行程序中的一部分诚实守信,又确无能力还债的自然债务人的申请。

温州的个债清理工作有两个原则。一个叫意思自治原则,即民事主体完全根据自己的主观判断和意愿来决定民事法律关系的设立、变更和终止;同时,债务清理方案必须要全体债权人全部同意才能通过。另一个是诚信原则。

个债清理的流程是,个人进行申报,如果符合规定,法院就进行立案。同时法院指定一个中介机构来担任管理人,对债务人进行财产调查。接着发布债权公告,调查结束后,申请债务人与管理人一起提出一个清理方案,再召开债权人会议进行表决、询问,债务人答疑,其亲属也要配合调查。调查以后,所有债权人表决同意,清理方案才能通过。

在个债清理工作中,温州创新推出了公职管理人制度。这个制度出台的原因是,由于报酬不高,市场化机构往往缺乏积极性,公职化可以减轻债务人的清偿成本,也为日后破产管理人独立化、行政化积累经验。

“如果有这样一个专门的机构去对接,能在一定程度上减轻法院的工作量。”瑞安市人民法院民四庭庭长詹应国说。

个债清理开展之初,管理人是从温州中院的企业破产管理人名录中选择的,一般是律师事务所、会计事务所或清算公司。2020年4月,温州开始逐步引入公职管理人制度。公职管理人须具备两个条件:公职身份、持有法律职业资格证书。

在2020年5月11日瑞安市人民法院裁定受理的陈某案中,被指定的公职人员就来自瑞安市司法局。

规则“挑案子”

此前,有学者担心地方法院探索个债清理,会有大量案件涌出、破产法官人手不够。

实际上,2019年8月至今,温州所有法院一共只立案了38件。多位温州基层法院法官向南方周末记者表示,主动前来申报的债务人并不多。

“我们的破产文化还没有建立起来。许多商人忌讳‘破产’二字,担心影响声誉。”詹应国对南方周末记者说。

此外,由于个债清理需要彻查财产,让一些债务人不愿跨进这道门。

有些案件虽然立案了,却未能成功通过清理方案。部分原因是因为法院发现债务人有不诚信的行为,比如没有及时申报财产、藏匿财产、不配合法院执行或债权人认为债务人有规避行为。

平阳县人民法院民二庭庭长林寿兵告诉南方周末记者,该院的“执清”一号和二号案件,分别是一对夫妻中的二人。“后来我们在上海查到,他们隐瞒了一份可以获利的商业保险。一查出来,我们就把案子终结掉了,重新退回执行程序。”

另一些案件中,由于债权人表决不同意通过清理方案,案件也回到了原点。

在瓯海区法院受理的首例个债清理案中,债务人李某经营多家企业不善,欠下巨额债务后携家前往广州,后从事销售工作。其21位债权人陆续向瓯海法院起诉,债权金额超2000万元,其中两位债权人为金融机构。

李某与妻子月收入为六七千元,但上有67岁母亲、下有11岁未成年子女需要抚养。2019年,李某向瓯海法院申请进行个债清理。

由于李某在广州生活,温州市瓯海区法院破产庭法官郑拓和管理人不仅要清理李某在温州的财产,还要去广州核查其在当地的银行、车管所、不动产交易中心的财产,工作量翻倍。

面对大量、繁复的清理程序,债务人从一开始积极配合,变得不耐烦起来。在电话里,李某直言想放弃。“算了,我就在黑名单,这辈子不要出来了。”

郑拓和管理人只好一次次劝李某,机会千载难逢。“我们对他说,你总的债务金额是2000多万元,通过个债清理程序之后,只要还966万,连50%都不到。以后就可以坐动车、飞机,还可以重新开始事业,不然这一辈子只能生活在牢笼里。”

反复沟通之后,李某放下情绪,特地将母亲和妻子接到温州配合核实。

比起办案过程的繁琐,更大的难处是“缺帽子”——个人破产立法。陈卫国坦言,“我们没有这个‘帽子’,或者说没有一个依据,现在只能通过债权人全体同意,即‘意思自治’,来做工作。”

多位法官均表示经历过个别债权人不肯通过方案,所以案件只能退回执行的事情。

由于缺乏个人破产法作为依据,法院没有办法强制执行裁定。温州的38件个债清理案,只有11件成功通过清理方案。不成功的案子重新退回执行状态,债务人依旧深陷黑名单。

在温州向北130多公里的台州市,更早进行个人债务清理尝试。不同于温州,台州的表决规则并非全票通过,而是参照适用企业破产程序的表决规则。符合企业破产程序表决规则的,则法院裁定予以确认。

北京外国语大学个人破产法研究中心主任刘静表示,要解决规则“挑案子”的现状,全国范围内的统一立法是当务之急。“一旦法律颁布,法官有了较为完整的法律依据,很多问题就不再是问题。”

“一关就能卡掉很多案子”

采访时,法官们均表示,最“难搞”的债权人是金融机构。

平阳县人民法院民二庭庭长林寿兵介绍,金融债权人中以商业银行和农村信用社较多,也有四大行。

为何金融机构有畏难情绪?主要是因为内部严格的核销、审批制度。

比如债务人张三欠银行一笔钱,张三要申请个债清理,个债清理会导致个人债务豁免,对银行来说,即使豁免张三一分钱,都需要上报北京总行审批。

“对于一般的金融机构、地方银行而言,他们不会因为这样一件事去上报总行。”郑拓解释。即使报上去,总行也很难批准。

平阳县法院受理的一则个债清理案件中,债务人施某三十余岁,因为创办企业失败,对企业账务承担连带责任,负债数十万。施某打工月均收入3500元,因为疫情,工作并不稳定,但支出却不少——每月租房500元;读初中的女儿每月生活费400元;施某父母七十余岁,每月生活费1000元。

施某案中,不少债权人是银行,这些银行最终都未能通过施某提出的清偿方案。

受理该案后,平阳县法院给担任管理人的会计师事务所发协助调查函,由会计师持函去某银行查询施某的账户流水明细,但该银行以会计师调查法律依据不足,认为只有律师才可以持调查函为由拒绝。

法院为此发出司法建议书,但对方仍不买账。“有调查令,它也不认可。”林寿兵面露无奈。

瓯海区法院的郑拓也遇到过类似案例——一位在上海生活、具有研究生学历的家庭主妇,因为丈夫的生意失败,背上了夫妻共同债务,其中一项是银行贷款。

“她想出去工作,但她被法院列入黑名单,企业都不要她。”郑拓说。由于该女子的执行案件在瓯海区法院审理,她主动询问是否能进入个债清理程序,只要撤出黑名单、重新就业,她就可以在几年内将钱还给银行。

郑拓联系了上海的银行,对方工作人员了解情况后表示同情,但和银行上层沟通了一两个月后,无法继续下去。

郑拓至今记得,女子得知结果时非常伤心。“她还有小孩要养,她的学历完全可以去上班,却被卡在门外。银行不同意,这一关就能卡掉很多案子。”

这甚至影响到了法院受理的尺度。一位不愿具名的法官告诉南方周末记者,受理个债清理案前,会先征询金融机构的意见。“不答应的话,浪费这么多司法资源,其实没有任何意义。”

为了解决金融债权人不配合的问题,瓯海区法院在上述李某案中尝试“曲线救国”,让债权人表决两次。

第一轮,法院对实体表决的规则设置了一个“多数决”规则,让大家表决。21户债权人全体通过,同意个债清理方案及其他需要债权人表决的事项,需由参与债权人会议的半数以上人数通过,且该债权额需占无财产担保债权额2/3以上通过即可。

第二轮,法院让债权人对李某的个债清理方案进行表决。两位金融机构债权人表决不同意,但按照第一次表决通过的“多数决”规则,李某的个债清理方案仍然予以通过。

“现在我们正在跟银保监局做调研,下一步,这一块工作推进的力度会更大一点。要把金融债权机构动员起来,积极参与支持个人债务清理。”陈卫国说。

其实在台州,金融机构已经变得更为主动。曾任台州市中级人民法院民二庭副庭长、现任减刑假释庭庭长钱为民对南方周末记者说,目前已有17例个债清理申请是由金融机构提出。个债清理有利于他们摸清债务人的财产,并且避免债务人将财产单方面清偿给其他债权人。


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