破产法是市场经济发展的产物，但是，随着市场经济的发展，破产法的价值理念从关注债权人和债务人利益平衡到更加关注社会整体利益转变。“府院联动”机制的宗旨和目的，一方面是为了保障《破产法》的市场化、法治化实施，另一方面是为了充分发挥政府的社会调整作用，使得企业破产退市及其衍生问题能够制度化、常态化的予以解决。

从司法实践的角度来说，我国府院联动机制的发展为法院在办理破产案件中借助政府部门的力量处理法律衍生问题，缓解社会矛盾，做好破产案件中的职工安置、维稳问题等意义重大。从破产法的完善和发展角度来说，府院联动机制的制度创新为破产法的发展奠定了理论和实践基础，循序渐进稳步推进的制度推进模式既符合法律发展规律也顺应了我国僵尸企业出清的经济现状；从优化营商环境的角度出发，府院联动结合政府的协调、外部保障作用和法院的法治化专业化功能，是发挥破产的市场化和法治化功能的必然要求。

（一）府院联动是解决破产衍生问题的现实要求

随着我国市场经济的深入发展，我国破产法呈现出法律关系更加复杂，案件涉及主体更加多样、审理周期较长等特点。在处理破产案件的过程中，债权人、债务人、股东、职工利益诉求冲突，管理人和法院在处理上述问题的过程中，往往要处理各类人身、财产关系。比如：劳动合同，债权，撤销权等。此外，破产法兼具解决法律问题和大量社会衍生问题的功能，在这个程序中除了要清偿债务、分配财产，还涉及社会稳定、安置职工、信用修复、税收优惠等问题，需要进行大量的社会协调工作。在处理职工问题时避免群体性事件，维护社会稳定，在处理税务、社会保险的过程中，高效和相关职能部门进行沟通，法院和管理人离不开政府的支持和保障作用。

（二）府院联动破产案件提质增效的要求

破产是涉及司法、经济、社会等的工作，处理好破产程序的每一个程序在坚持法治的基础上离不开政府各部门的支持，税务、工商、社保、不动产等每一事项的顺利解决都需要发挥相关部门的协调、沟通、保障作用【1】。

2014年最高人民法院《关于人民法院为企业兼并重组提供司法保障的指导意见》指出：“企业兼并重组不仅关涉企业自身，还广泛涉及依法平等保护非公经济、防止国有资产流失、维护金融安全、职工再就业和生活保障以及社会稳定等一系列问题。人民法院要加强与政府部门沟通，根据需要推动建立企业兼并重组工作协调机制，实现信息共享、程序通畅。”2018 年《全国法院破产审判工作会议纪要》中进一步强调：“人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难和问题。帮助重整企业修复信用记录，依法获取税收优惠，以利于重整企业恢复正常生产经营。”

破产案件提质增效必须发挥政府协调保障作用和法院的引领作用。府院联动有助于管理人对职工安置、维护稳定、重整计划制定、企业信用修复、获取税收优惠以及设立破产费用保障资金的妥善处置，有利于破产程序的顺利完结，有利于我国营商环境的优化，有助于市场经济的活力健康发展。

（二）府院联动是完善破产法的必然要求

破产法实施十多年以来，我国市场经济的发展迅速，企业形式更加丰富多样，经济环境的复杂性决定了破产案件的实践过程中问题更加错综复杂。破产程序进行中时常面临配套法律制度仍存在严重不协调乃至冲突的问题，以至于在法院审理破产案件时不得不借助于府院联动来解决企业破产衍生社会问题【2】。

破产法市场化实施的过程中，也存在各方面社会配套措施和法律制度有待完善，破产相关的法律法规司法解释更侧重于对正常经营的常态企业的调整，而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施。我国破产法治实施现状与破产法市场化实施过程中的协调衔接契合度较低，又因破产程序涉及法律关系复杂多样，牵涉主体较多加剧了此种矛盾与冲突。

各级政府以及相关部门需提高服务意识，在破产程序中为法院以及破产管理人的工作提供便利，优化破产案件办理效率，缓解利益冲突，发挥政府在解决破产衍生社会问题方面的支持与保障作用，为破产法制度的完善探索有效路径，进而为破产法的完善和发展提供思路。

在承认府院联动机制具有的积极作用的同时，也要清醒看到其存在的体制性缺陷。

首先，各省府院联动机制未实现统一，大部分地区集中于解决“个案化”问题，缺乏制度化平台建设【3】。此外，王欣新教授也指出目前实践中的府院联动机制在许多方面更接近于人治而非法治的非制度化的个案解决方式，属于过渡性措施，依赖于人与人之间以及以人为代表的机构之间的协调，能否协调解决问题则取决于人的态度而非制度，具有较大的不确定性风险。

其次，注重事后解决问题，忽视事前研判预警。政府职能部门未充分发挥其信息资源的优势，其在金融监管、劳动社保、工商税务等方面具有信息优势，掌握着大量企业运营数据和指标，若将大数据和现代信息技术引入“僵尸企业”处置和破产审判当中，辅之以企业涉诉、涉执行司法数据，基本能够研判企业运营状态和破产可能产生的社会衍生问题。数据化和信息共享可以及时发现企业经营管理中存在的问题，有效避免企业“假破产、真逃债”。

再次，府院联动与打击逃废债、惩治金融领域犯罪尚未有效衔接。目前府院联动的效果仍主要体现在资产处置和维稳防控方面，在打击逃废债方面的效果并不明显。府院联动未有效发挥府院的职能优势，形成多部门参与，联动惩戒金融领域犯罪的机制。

最后，由于府院联动机制尚未形成完善的体系性规则，缺乏法律的有效性规定，实践中存在着政府相关职能部门定位不清，处置难点问题时的缺位等现象。

近年来，浙江法院从司法平台搭建，政府法院联动，破产专业管理和关键制度创新等多个方面，深入推进企业破产的市场化、法制化、常态化，取得良好成效。

（一）浙江省的府院联动探索

2016年6月，浙江省政府先后出台了《关于处置“僵尸企业”的指导意见》，其中重点提到“拖动破产审判中府院联动机制”，运用法治思维和法治方式，充分发挥企业破产法在“僵尸企业 ”处置中的作用，支持法院依法独立行使审判权。还明确各级政府要主动与法院建立府院联动机制，积极对接最高人民法院和省高院有关市场化、法治化、常态化破产审判工作的部署，落实政府的维稳属地责任及公共服务和社会管理职能【4】。同年11月，浙江出台《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》标志着我国僵尸企业处置和破产审判第一个省级府院联动机制进入了实质性运作和深入推进阶段。

2017年12月，浙江又出台了《浙江省人民政府办公厅关于加快“僵尸企业”处置的若干意见》，对“僵尸企业”处置过程中落实和完善税收金融、财政、土地等政策问题提出具体要求。

2019年，浙江省发布优化营商环境办理破产便利化⾏动⽅案，提出深化“最多跑一次”改革，全优化营商环境。

2020年浙江省发改委公布优化营商环境工作要点，提出进一步推进营商环境“10+N”便利化行动 ，对各类许可、纳税、注销等程序性事宜做出明确性规定，为法院和管理人办理破产案件提供了明确指引。不仅如此，在市场准入退出机制、执法监管、政务服务、营商环境优化等方面进一步提出了具体要求。

在府院联动机制的发展过程中，浙江省落实新政的同时不断废止、修改已有各项政策，深化“减证便民”行动，全面推行行政许可和证明事项告知承诺制，推进“无证明城市”建设。开展法治政府建设示范创建，深化湖州法治化、温州国际化、台州市场化、衢州政务服务现代化等营商环境试点【5】。

（二）台州的府院联动探索

2019年12月19日，《台州市优化营商环境办理破产便利化行动方案》发布，方案提出了以下目标：（1）推行破产企业简易注销，建立企业重整信用修复机制，解决破产企业税收难题；（2）开展个人破产制度试点工作，出台个人债务清理审理规程；（3）推动破产案件简易审理，实现无产可破等适用简易程序审理的破产案件一般在6个月内办结；（4）建立执破融合机制，加快破产审判信息化建设【6】。

建立破产审判府院联席会议制度【7】。明确了牵头单位，参与单位以及具体工作的完成时间。针对破产中的难点问题，一一落实，比如：破产企业档案归档和管理中的管理单位、协助单位、费用问题等。在制度创新方面，提出创新工作机制，提高专业化水平，提出对管理人的考核制度以及法院破产审判专业化队伍建设等，不仅如此，早在2017年，台州就建立了破产援助专项基金，以用于支付无产可破企业破产案件所需的破产清算费用，包括支付管理人工作报酬等，以推动破产工作的顺利开展【8】。

（三）温州的府院联动探索

自2012年以来，温州两级法院共受理破产案件1696件，审结1086件，分别占浙江全省的40.5%和49.1%。温州两级法院积极传导“破产保护”理念，不断完善“僵尸企业”市场化、法治化、常态化退出机制，形成了破产审判的“温州模式”，具体经验可以概括为三点：一，重视加强破产协同处置机制建设，市政府成立企业破产风险处置工作领导小组，两级财政设立破产援助专项资金；二，重视加强破产案件审理机制建设，设立专门的破产审判庭；三，重视加强破产管理人队伍建设，温州市破产管理人协会，是浙江省首家、全国第二家地级市破产管理人自治组织【9】。

1.建立常态化的府院联席会议制度

2013年初，温州成立由市长任组长的企业破产风险处置工作领导小组，以协调解决破产审理过程中涉及的房屋土地产权确认、税收减免等难题。《企业破产处置工作联席会议纪要》、《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》、《企业破产处置工作联席会议纪要（二）》等强化了政府在企业破产审判工作中的公共服务职能，推动了破产重整企业信用修复、税收减免、破产企业注销等问题的解决。

在征信信用修复方面，温州中院于2016年推动出台全国第一个解决重整企业信用修复的地方性会议纪要，通过当地人民银行中心支行在人行征信系统添加“大事记”等手段隔断重整企业原失信记录【10】；在税务问题方面，先后与原温州市国土资源局、温州市国家税务局等部门分别出台了三个税费协作会议纪要，明确各方具体对接部门及义务，并建立破产重整纳税评价机制、创新企业所得税退税机制、改变破产财产处置税费承担模式、明确税收债权的清偿顺位；在保障管理人报酬方面，与温州市财政局联合出台《温州市市级企业破产援助资金管理和使用办法》，推动温州市两级财政设立破产援助专项资金。

温州法院在府院联动方面的探索和经验，一定程度上解决了企业破产过程中面临的各项协调、联动难题，为破产审判工作提供了强有力的保障。

2.府院联动推动个人债务集中清理

（1）企业金融风险处置

2019年7月10日，为进一步优化营商环境，推进切实解决执行难，为推动建立个人破产制度打好基础，温州专门召开府院联席会议，出台《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》，积极探索推进个人债务集中清理试点工作。这是全国首个具有个人破产制度功能试点的府院联席会议纪要【11】。

会议纪要分别就适用主体、职责分工、清偿程序、创新制度等方面做了明确规定。（一）在办理债权人数众多、金额较大、案情复杂的个人债务集中清理工作中，属地政府可进行预清理，并指定入选人民法院管理人名册的中介机构负责具体工作。（二）会议明确了信用办、金融办、人民银行、公安机关、司法局、市场监管部门、税务部门等职能部门协助完成个人债务集中清理程序中的相关事项。各职能部门的协助义务覆盖事前审查阶段、程序进行阶段、程序终结后的监督。

（2）建立公职管理人制度

2020年4月2日，温州市政府副市长李无文、温州市法院院长徐亚农共同组织召开府院联席会议，就“在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度”有关问题进行协调【12】。

会议明确了公职管理人的管理、指定与更换、职责等内容，对政府充分发挥协调作用，在信息共享、工作协调等方面发挥应有的作用，该制度不仅填补了全国目前的制度空白，而且对于推进个人债务集中清理试点工作，进而最终促成个人破产制度的建立，打造温州市场化、法治化、国际化营商环境新高地具有十分重要的意义，是温州市在府院联动工作中的又一制度创新。

（一）构建市场化、常态化、体系化的联动机制

府院联动的市场化是提高破产案件质效，营商环境优化的必然要求，破产法的“市场属性”决定了在破产案件的办理过程中也必须坚持从其基本属性出发，以针对性地解决破产中地衍生问题。府院联动地常态化是解决“个案化”问题，推动制度化平台建设地必然要求，维护法律的一致性和权威性的必由之路。府院联动的体系化是该制度从政策性规定发展为法律规则的必然要求，是实现全国法治统一的必然要求，也是推动我国破产法改革完善发展的大势所趋。

根据浙江省各地实践可知，构建市场化、常态化、体系化的府院联动机制大多是通过对具体问题形成会议纪要的形式，成立业破产风险处置工作领导小组，进一步明确破产案件办理过程中政府职能部门与法院的职权范围，例如：台州市对牵头单位、参与单位以及方案完成期限进行明确规定等。在制度构建过程中，增强信息的透明度，对政府、法院的工作内容进行明确，建立领导小组或者形成相应的组织对破产工作进行专业办理。

（二）建立信息共享机制，提高风险预判能力

税务、工商、社保等部门掌握大量的企业数据信息，实现信息的整体化共享可以及时发现企业在经营管理中的异常因素，不仅可以为其及时提供相应的帮助和扶持，挽救企业发展，而且有利于法院和管理人准确把握企业在破产程序中的相应风险，第一时间作出应对预案。

2019年7月，温州发布的《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》明确各职能部门的协助义务覆盖事前审查阶段、程序进行阶段、程序终结后的监督。无论是事前审查、程序进行中还是事后的监督，各部门信息共享机制可以为法院以及管理人在各个阶段的工作提供便利，也有利于维护债权人合法权益以及社会公共利益。

（三）制度创新完善破产法治

针对破产中的难点问题，为了确保市场化、常态化、体系化的府院联动机制的建立，可以建立破产审判府院联席会议制度，定期开会协商解决破产审判中的工作难题。在政府和法院的联动工作中，一定要明确牵头单位，参与单位以及具体工作的完成时间，防止实践中出现相互推诿，滞后破产进程的情况。在推动个人债务集中清理方面，建立公职管理人制度，有效衔接政府和法院的工作。

通过府院联动中的制度创新不仅可以解决我国破产法不完善以及个人破产的新问题，而且在这一过程中的试点为创新制度的形成奠定了实践基础，为破产法的完善修改以及个人破产制度的建立提供了理论和实践基础。