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先行先试积极探索 稳妥推进债务清理 ——浙江高院关于个人债务集中清理(类个人破产)工作情况的调研报告
发布时间:[ 2020-12-26 ]      浏览:( 40 )

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核心提示


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浙江法院认真贯彻中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》和最高人民法院《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》的要求,以“研究推动建立个人破产制度”为目标,积极推进具有个人破产实质功能的工作试点,在提炼总结实践经验的基础上,先行建立个人债务集中清理的相关工作机制,为个人破产立法提供实践素材和浙江样本,助推社会治理体系和治理能力现代化,积累了一定经验。为深入探索研究全省法院个人债务集中清理(类个人破产)情况,浙江省高级人民法院成立课题组对个人债务集中清理(类个人破产)工作情况进行了专项调研。

2019年6月3日,最高人民法院出台《人民法院执行工作纲要(2019-2023)》,明确指出要开展与个人破产制度功能相当的试点工作,为建立个人破产制度打下实践基础。同年6月22日,国家发改委、最高人民法院等13部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》,明确要研究建立个人破产制度,重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。2020年5月11日,中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,要求“健全破产制度,改革完善企业破产法律制度,推动个人破产立法,建立健全金融机构市场化退出法规,实现市场主体有序退出”。目前,我国尚未出台个人破产法,现实中有许多“诚实而不幸”的债务人陷入困境,在一定程度上遏制了社会投资活力,阻碍了社会经济发展。浙江法院实践先行,由点到面积极稳妥开展个人债务集中清理工作,近年来的实践为个人破产立法提供了重要的实践素材。


一、个人债务集中清理工作(类个人破产)
总体情况



1.基本情况

自2018年底起,以温州、台州、丽水遂昌为代表的浙江法院个人破产制度的探索便逐步展开,并各具特色。温州地区的个人债务集中清理制度是借助现有的执行和解和参与分配等执行制度与理论,参照个人破产的原则和精神进行程序设计,以执行手段达到个人破产效果而形成制度规范;台州地区的制度设计更加强调破产因素;遂昌则通过对债务人的市场化重整融资解决集体清偿问题。当前,浙江法院个人债务集中清理工作正积极稳妥有序地展开。具体情况如下:

在案件方面,截至今年9月30日,全省法院共受理个人债务集中清理案件237件,其中台州地区137件,占比过半,温州地区56件,丽水地区41件,其他地区案件受理量较少;共计办结147件,其中台州地区80件,温州、丽水地区各为33件,绍兴地区1件。在所有受理和办结的案件中,全省与企业破产案件一并受理的个人债务集中清理案件的受理量为5件,办结量为4件,均在温州地区(见图一)。

在债务及清偿方面,据不完全统计,截至今年9月30日,全省法院个人债务集中清理涉案债务总额共计2.027亿元,其中担保债务额2573.251万元,普通债务额1.77亿元;共清偿3350.349万元,平均清偿率为16.53%,其中担保债务共清偿264.364万元,清偿率为10.27%,普通债务共清偿3085.986万元,清偿率为17.44%(见图二)。值得注意的是,温州地区涉案金额较大,为1.0094亿元,约占全省总额的50%,清偿金额为2309.492万元,约占全省清偿金额的68.93%。

在债权人数方面,全省个人债务集中清理案件涉案债权人共计685人,其中涉及金融债权人138人。全省个人债务集中清理案件共涉及执行案件数712件,涉及执行标的金额2.481789亿元。

在出台文件方面,总结前期实践经验的基础上,今年12月2日,浙江省高级人民法院发布《浙江法院个人债务集中清理(类个人破产)工作指引》(以下简称《指引》)。《指引》共有61条,主要目的是将债务人区分为两种,一种是“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”债务人,也就是通常说的“老赖”;一种是“诚实而不幸”的债务人,即确实不具备履行能力的债务人。主要甄别措施是:“债务人申报+接受债权人质询+人民法院依职权调查核实+管理人调查核实”。浙江高院希望通过该《指引》,在依法合规和探索创新的基础上,给予相关当事人充分的制度激励,并将个人破产制度与强制执行制度进行充分衔接,从而指导全省法院进一步探索和开展个人债务集中清理工作。同时,《指引》具有“软法”的特征,旨在指导全省法院在法律框架内开展个人债务集中清理的探索工作,是指引性的,各地法院在具体工作中可以采取变通做法。

温州、绍兴、丽水、台州等地根据实践情况,并配合府院联动,均出台了相关文件。如温州市中级人民法院先后出台《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》《在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度的府院联席会议纪要》。台州市中级人民法院出台《执行程序转个人债务清理程序审理规程(暂行)》《关于探索个人破产制度推进金融消费者债务清理创新工作的纪要》。丽水市中级人民法院出台《关于个人债务重整程序的实施意见(试行)》。另外,绍兴新昌、金华永康、丽水遂昌、缙云、景宁、龙泉、松阳等多地基层法院均出台了有关个人债务集中清理的相关实施意见。

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浙江全省法院个人债务集中清理案件地区分布情况(单位:件)

2.重要作用

实践证明,个人债务集中清理(类个人破产)工作具有四个方面的重要作用。一是债务人“破产保护”功能。在严防恶意逃债的同时,该项工作可以给“诚实而不幸”的债务人一个脱离债务枷锁、东山再起的出路。将债务人区别对待,对于“诚实而不幸”的债务人,应该给予区别于强制执行的相对宽容的制度出路,对于“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”的债务人,则要坚决通过强制执行制度实现债权。二是债权人公平清偿功能。破产程序是一个债权债务的集中清理程序,在“公平兼顾优先”的基础上平衡保护债权人的利益,实现债权人的公平清偿。三是债权人教育和风险警示功能。市场经营总有风险,是否出借款项给债务人,风险的第一把控者在于债权人自己,首先债权人要有这样的风险意识,就是债务人是有可能“破产”的,在出借款项的时候充分考虑、慎重把握。四是促进市场体系健全运行功能。个人破产制度为从事市场经营的自然人主体提供规范化的市场退出通道,也能为普通的市场消费主体提供债权债务集中清理的制度平台,促进人力资源要素作用充分发挥,推动整个市场经济体系规则更为健全、运转更为顺畅。


二、开展个人债务集中清理工作(类个人破产)
面临的主要困难



1.债权人的表决机制存在局限。个人破产中的核心制度,比如破产免责等,因缺乏法律制度支撑,还需经债权人的同意。债权人的表决机制存在局限,一方面是金融债权人因审批机制等原因,在因涉及债务减免需由全体债权人表决通过个人债务集中清理方案时,通常会投反对票或弃权票,因此如何获得金融债权人的支持是目前碰到的最大难点问题。另一方面,在债权人数多、债权种类复杂的案件中,由于表决规则的限制,个人债务清理方案很难获得通过。在夫妻联合清理的案件中,债权关系往往更为复杂,更容易陷入表决困境。

2.亟需规范和加强对逃废债务行为的打击。在当前的监督机制和法律框架下,债务人逃废债的行为仍不能完全杜绝,导致债权人对债务人的诚信度持怀疑态度。尤其在债务清理方案通过后,对债务人后续行为考察期的监督机制能否到位、监督措施是否有效,债权人对此还会有比较大的疑虑。

3.社会信用体系对当事人的约束需要强化。一方面,债权人与债务人对这项工作的知晓度、配合意愿不高。对债权人来说,当个人债务清理机制并不能带来更多、更直接的利益时,不愿放弃权利也是本性使然。从债务人角度看,部分债务人不了解个人债务清理机制的好处,同时债务人或多或少存在失信问题,甚至存在逃避债务清偿的行为。从台州地区的实践来看,有不少案件因为债务人不配合管理人清算工作,导致恢复强制执行程序。

另外,对于进入个人债务集中清理程序的“诚实而不幸”的债务人适度“松绑”,也面临着一些强制执行制度中的规则障碍,比如对于终结本次执行程序的被执行人,按照规定必须纳入失信被执行人名单和限制高消费,等等。

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浙江全省法院个人债务集中清理涉案债务清偿情况


三、开展个人债务集中清理工作(类个人破产)的
进一步安排



1.稳妥有序推进个人债务集中清理工作。在人民法院内部尤其是要加强执行部门和破产审判部门在人员、财产申报、查控、处置等方面的衔接配合。浙江高院发布的《指引》就是对浙江全省法院的直接有力指导。自12月2日发布至12月9日,海宁市人民法院、诸暨市人民法院、建德市人民法院、绍兴市柯桥区人民法院等都已在《指引》的基础上,发布了相关通告,稳妥有序地开展个人债务集中清理工作。

2.推动配套制度的完善。浙江法院将充分发挥审判职能,为化解个人债务危机、优化营商环境、加强社会诚信体系建设提供更加强有力的司法保障。将通过府院联动机制平台,探索发挥政府相关部门在个人债务集中清理工作中的公共服务职能作用,如公职管理人、专项资金、财产信息查询、信用联合惩戒等。

3.积极推动个人破产立法。浙江法院将在现行法律框架内充分探索债权申报、管理人、债权人会议、财产处置和分配等破产制度因素,针对实践中的问题加强研究,积累经验,为个人破产立法提供充分的实践案例素材。

(课题组成员:徐建新、鞠海亭、王雄飞、徐萃文、陈斌、钱为民、陈裕琨)


来源:人民法院报




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