摘要：由于银行具有很突出的外部性特点，破产的外部负效应明显大于普通工商企业，尤其是大型银行破产会带来金融系统的连锁反应，进而波及经济社会各个领域，引发系统性风险甚至经济危机。经济学上的逻辑推理与经济发展史上的大量案例，都可以佐证上述判断。从实践来看，当银行面临技术层面或经济意义上的破产风险时，政府往往会不惜成本采取注资、再贷款、信用担保、购买资产等救助手段，不会动辄实施破产清算。另一方面，政府救助预期形成的银行“大而不倒”的道德风险，以及纳税人为商业银行过度风险行为负责也被广为垢病。为有效平衡银行破产的风险和成本，应着眼于提升银行体系整体竞争力和金融市场运行效率，通过完善银行破产立法、实施前瞻性的宏观审慎监管、改进“坏银行”救助手段和措施、优化银行微观层面治理，建立防范银行破产风险的多道防线，对银行破产风险进行层层拦截和有效缓释，将残余风险控制在可承受范围内。从国际实践看，金融危机之后一套以预警和前瞻性管理为核心的“坏银行”预防、化解和有序退出的银行破产风险治理框架已初现雏形。完善银行破产风险治理和金融风险基础设施，既是当下中国金融改革的题中之意，也是下一步推进金融市场化改革的压舱石。

　　关键词：问题银行；系统性风险；恢复与处置计划

　　在健全的市场体制下，“问题银行”破产退出市场是正常现象，允许银行破产也是市场经济国家的通行作法，但由于银行在市场经济体系中居于核心地位，尤其是大型银行经营成败攸关经济稳定，必须建立“问题银行”的早期识别和早期干预制度，降低银行破产风险，或者在出现个别银行必须退出市场时，采取特别的退出方式，避免风险扩散，防止发生系统性风险。

　　一、银行的特殊性决定了其对于破产制度的特别要求

　　理论研究表明，银行业具有显著的内生脆弱性和外部扩散效应。一方面，银行是高负债经营的行业，本身具有容易经营失败和走向破产的特点。原因在于：一是银行的传统主营业务是存贷款，但在信息不对称的条件下，借款人容易受不正当激励，引发道德风险；存款人也可能因为信息受阻而丧失对银行信心，引发挤兑。二是市场的非理性行为可能导致价格非正常波动，并引发货币市场、资本市场出现危机，而银行是首当其冲的受害者。三是近年来的实践证明，金融过度的自由化会使银行的功能过度膨胀，金融危机出现机率加大。另一方面，银行在经济体系的网状结构中居于核心地位，破产外部效应大。银行经济关系复杂，经营杠杆高，一旦大型银行面临经营困境乃至破产，其外部影响将大大超出普通企业，存在银行“大而不能倒”的说法。首先，银行是最重要的信用中介，居于掌控和维护基础市场信用的经济地位，如果大型银行或大量银行退出市场，势必造成货币市场和信用领域的连锁影响。其次，银行吸收社会风险的功能无可替代。现代社会是风险社会，银行扮演着风险承受和化解的角色，通过间接融资的方式将社会风险进行沉淀和过滤，并且逐步将自己改造成为一个风险吸收器的角色和经济运行的中枢。银行如果破产，就必须充分考虑由此造成的角色缺位，并解决已经吸收的大量风险怎样转移和释放问题。三是虚拟经济日益明显的经济环境中，经济的脆弱性和风险的系统性都空前放大，银行破产的敏感程度和处理难度大大增加。

　　从银行的特殊性出发，设立专门的银行破产制度是国际普遍做法。几乎所有主要国家都有完备的银行破产制度。美国的《联邦存款保险法》及《联邦存款保险改进法案》等对银行破产做了详尽的规定。英国在2009年《银行法》、《破产法》基础上，制定了专门的《银行破产规则》。总体上，银行破产制度安排在坚持金融安全的前提下，综合考虑存款人利益保护、市场出清、消除金融风险等因素，来设定一套技术指标和程序安排，是一项十分复杂的立法技术。

　　1.关于银行破产处置的目标。对于普通企业而言，破产的目标无外乎拯救企业、公平清偿和市场退出，但银行破产的目标显然不同。国际货币基金组织（IMF）认为银行破产的目标除了拯救银行、保护公司资产以及债权人之间合理分配财产之外，还应该兼顾社会整体利益，避免“系统性风险”。金融危机之后，IMF修正了其对银行破产目标的陈述，认为银行破产的目标就是为了维护金融体系稳定。许多国家受到IMF观点的影响，逐步修正了银行破产制度的基本目标。如英国2009年《银行法》规定：“银行破产主要为了加强金融体系稳定、保护公共信心、保护存款人和公共资金”，虽然在法律条文中这些目标不分优先次序，但显然金融体系的稳定成为了首要目标，保护债权人或债务人的利益这一目标的重要性明显降低。英国的这种立法体制很好地平衡了破产制度与银行业特殊性的关系，已经成为当前银行破产制度的导向，各国监管部门在起草法律和处理银行破产事务时，几乎都将保持金融安全和维系市场信心作为首要的目标。

　　2.关于银行破产的法律标准。纵观各国立法条例，银行破产的法律标准主要有以下几种：一是资产负债比率标准。多数国家都将银行的资产负债比率做为判断是否应该破产的标准之一，如美国《联邦存款保险改进法案》第38条规定：“对于‘资本根本性不足’机构，即净资产等于或小于总资产2％的银行机构应：（1）限制业务活动；（2）禁止偿还次级债；（3）任命财产看护人、接管人或采取其他措施”。二是流动性标准。如英国银行法第96条规定，申请银行破产清算的理由是：（1）银行不能清偿其债务或有丧失清偿能力之虞；（2）对银行进行破产清算有利于公共利益；（3）对银行进行清算符合公平原则。三是监管性标准。由监管机构根据银行业稳健发展和审慎经营的要求，为银行设定破产标准，并对银行破产具有决定权。上述标准各有优劣，但将主观判断与客观量化的指标相结合，以此来决定一家银行是否符合破产条件，是大的趋势。

　　3.关于银行破产的处置流程。以美国处置银行倒闭为例，一般分为三个步骤：一是决定是否救助。在银行破产之前，联邦存款保险公司可能会对困难银行提供财务支持。二是认定银行是否需要关闭。关闭银行的决定由该银行的首要监管机构做出，股东无权获得任何给予关闭的事先通知。三是确定怎样清算。联邦存款保险公司一般采用“风险最低”（Risk Minimizer）的方式解决倒闭银行的问题，即在所有可能采取的方案中选择对联邦存款保险资金而言成本最小的方案。为防止银行股东逃脱，同时明确了“交叉保证”原则和“力量之源”原则。如果数家存款机构受同一家控股公司控制，在立法上，它们被视同于同一家银行的分支机构。处于健康运营状态的存款机构，其资产可以被联邦存款保险公司用于抵消为清算另一家倒闭的子公司所支付的成本。“力量之源”原则要求银行控股公司对陷入困境银行子公司提供注资来维持银行子公司的清偿能力。

　　二、银行破产风险可以早期识别和预警

　　现代金融市场髙度关联，＂单一银行破产风险的早期识别和处置，可以最大程度减小金融系统中其他机构发生风险、进而发生系统性风险的概率。随着全球金融创新的日新月异，金融监管日趋成熟，银行破产前风险管理的理念和工具有了许多全新的内涵。

　　银行在经营过程中必然面临各种风险，必然会形成一定的风险损失。其中，预期损失通过拨备和净利润覆盖，而且二者此增彼减；非预期损失只能由资本来覆盖，资本水平超过非预期损失，表明有业务扩张空间；如果已经计提的拨备与净利润不足以覆盖预期损失，就只能消耗资本。一家银行一旦出现被迫用资本来核销风险损失的时候，就意味着面临较大的破产风险，而一旦资本消耗殆尽，在技术上已经破产。因此，按照监管要求量化的银行风险总量，对于某一银行到底产生多大的破产压力，是可以用预期损失与银行资本之间的距离来衡量，而这个距离是由已经计提的拨备和净利润决定的。距离越远压力越小，距离越近压力越大，如果距离为负值，则表明银行资本受到侵蚀，一旦资本消耗完毕，则表明银行处于技术破产状态。这是我们观察、分析银行破产压力大小、是否能够承受的业务逻辑，应在此基础上建立相应的早期预警系统（EMS）。

　　从国际实践看，美国等金融监管机构使用的早期预警系统模型可分为现场模型（Onsite Models）和非现场模型（Offsite Analysis）两大类。现场模型包括各种不同版本的CAMELS分析方法和工具，非现场分析则主要借助于统计分析工具对银行的财务信息进行加工和处理。CAMELS方法通过对银行的资产质量、资本充足率、风险管理等六大方面进行现场综合评级，基于评级结果决定是否需要监管介入或介入的程度。尽管该方法在世界范围内广为应用，因其结论基于现场评估，无法及时反映银行经营动态和市场变化，不能及时有效识别银行破产风险。为弥补CAMELS模型的不足，美国联邦储备银行使用预计检查评级体系（System of Estimate Examination Ratings, SEER），进行周期性、持续性的评级监测。SEER对银行非现场数据使用有限依赖回归技术进行加工分析，预测银行财务报表一系列主要变量的历史关系，前瞻性地对银行的偿付能力和破产风险进行预判。除了对银行破产风险的预测模型外，还有一些模型用来对银行破产的时间窗口进行预测，这些预测信息无论对银行管理层还是监管机构都非常重要。如美国货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency ,OCC）研发的Canary模型，不仅可以预测银行破产的可能性，还可以预测两年后银行是否生存下来的概率。

　　三、“恢复与处置计划”是监管机构采取的前瞻性破产管理

　　金融危机的教训之一就是那些看起来十分正常的银行，会因为小概率事件的发生而突然陷人破产境地。基于此，进入新世纪以后各国监管机构逐渐认识到，银行应当对破产危机提前做出准备，对届时需要实施的资产重组提前安排，“生前遗嘱计划”由此产生，并且逐渐成为世界通行的监管措施。

　　“生前遗嘱计划”又叫“恢复与处置”计划，包括“恢复计划”和“处置计划”两个部分，是在危机情况下恢复持续经营能力及有序处置的措施计划，旨在最小化经营失败带来的系统性冲击，增强市场信心并维护金融体系的稳定性。通过提前计划和准备应对措施，降低单个金融机构因无法继续经营而倒闭所产生的系统性风险，维系金融机构在危机期间的关键性服务功能，把对消费者的不利影响降到最低，并为政府的有效处置创造有利条件，同时消除金融机构“大而不能倒”的道德风险，让银行股东、相关债权人承担更多的责任和损失等。“生前遗嘱计划”要求系统重要性金融机构必须建立相应的机制，使其能够迅速从一系列压力情景中得以恢复，或者在濒临破产时能够使业务有序停止，不至于匆忙应对，对经济和区域金融环境造成无可挽回的影响。

　　“恢复计划”与“处置计划”二者的编制、实施主体和具体内容有所不同。恢复计划的编制和实施主体是金融机构，由金融机构按相关要求制定。恢复计划主要内容包括：恢复计划目标、压力情景及影响、面临危机时可采取的流动性、资本恢复措施及其他有助于恢复本行正常经营的措施及恢复计划的触发机制、组织安排和工作程序以及监管报告和对外沟通策略等。恢复计划应当建立在银行资本计划和流动性计划基础之上，并应指明在压力程度高于假设水平和／或在假设的压力情景下，如何维持充足的资本和流动性水平。处置计划则由监管机构负责指导金融机构制定，由金融机构按相关要求准备和提供数据支持，在监管机构和金融机构的互动过程中完成。处置计划的具体内容包括：启动处置程序条件、处置目标和策略、可能采取的处置措施和程序安排，及与境内外相关机构的协调和对外沟通策略等。处置计划一旦实施，主导部门是监管当局，金融机构在此过程中主要负责信息报送和协调配合等。

　　从实践情况来看，深受金融危机影响的欧美地区态度积极，进展较快。从2009年起，英、美两国监管当局在监管实践中，就开始以系统重要性程度较髙的大型银行作为试点，要求其制定恢复与处置计划：2009年4月，英国金融服务局要求苏格兰皇家银行、汇丰银行、巴克莱银行、劳埃德银行、渣打银行等6家大型银行制定恢复与处置计划；2012年10月，美联储公布了花旗银行、摩根大通银行、美国银行、摩根斯坦利、德意志银行、瑞士信贷等11家大型金融机构向监管当局提交的恢复计划。

　　从监管实践看，实施恢复和处置计划的成功要素主要包括：

　　一是整体资产组合数据的深度分析。在制定恢复与处置计划时，首先要完成数据收集分析工作，分析关键业务功能，这是恢复策略和处置策略制定的起点。在进行数据收集工作时以及进行关键业务分析和压力测试框架制定过程中，需要各部门，尤其是各事业部及资金、财务、运营相关部门的鼎力配合。各事业部提供分析所需的业务及管理信息，财务相关部门提供财务信息，运营部门提供系统、数据、报告等相关信息。

　　二是压力测试。选择危机场景，分别对流动性不足、利率剧烈波动、重点客户群体违约或部分资产组合价值贬损等情景进行压力测试，并以此为基础，进行资本充足率压力测试。压力测试现状评估和数据分析为恢复计划触发机制奠定分析基础。

　　三是管理架构。应成立以高级管理层为成员的恢复与处置计划管理委员会，积极推进计划编制工作，定期审阅恢复与处置计划触发与预警监测指标运行情况，与监管部门进行充分的互动和沟通，并协调相关资源投入。

　　四是恢复计划。资本应急预案、流动性应急预案和业务连续性计划等应基于单一风险压力测试和整合压力测试结果，并设置不同频度的监测指标，与银行中长期发展战略和年度经营计划相融合。

　　五是处置计划。通过与监管部门的沟通，就处置策略的选择、处置工具的可行性分析等达成共识；在此过程中还需要法律部门的积极参与。

　　随着监管实践的持续探索，总损失吸收能力（TLAC , Total Loss Absorbing Capacity）有可能成为和恢复与处置计划相协调的新量化标准。全球系统重要性银行进入处置阶段后能否成功自救，主要取决于可用于自救的资源是否充分。实践中比较困难的一点是对于吸收损失的能力达成统一的监管标准或要求。主要监管机构曾经尝试对吸收损失能力做出不同界定和要求，包括：初始吸收损失能力（PLAC , Primary Loss Absolving Capacity），英国术语，已经废止；清算条件下的吸损能力（GLAC, Goneconcern Loss Absorbing Capacity），金融稳定委员会原用术语;总损失吸收能力，金融稳定委员会现用术语，有关具体标准正在制定过程中，适用于全球系统重要性银行；对自有资金与合格债务的最低要求（MREL, Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities），欧洲银行恢复与处置框架使用术语，已经被批准，将于2016年生效，适用于所有信用金融机构和投资公司。

　　虽然各监管机构使用的术语各有不同，但都以吸收损失的能力为核心，从以下四个方面提出要求：一是合格性，在不会引发进一步系统性问题的前提下，可以有效吸收的负债都可以计入；二是债务和股本，对持有可用于自救的债务做出了特殊要求，对多余的股本是否足够提出了判断标准；三是数额与计量，吸收损失的数量可以根据风险加权资产或者基于杠杆比率计算，处置后的银行应仍然保持适当的规模，需要进行与其相匹配的资本重组；四是实施主体，即吸收损失的资本工具应由谁发行，以及如何对这些工具在集团内部以及跨国范围内进行分配等问题。

　　金融稳定委员会于2014年11月发布了《全球系统重要性银行在处置中的吸损能力充足性政策》（征求意见稿），内容包括全球系统重要性银行在处置中吸收损失和资本重组能力的原则以及总损失吸收能力的具体要求，预计将于2019年１月１日开始实施。从监管要求来看，恢复与处置计划更强调银行应对危机的机制和能力，即能不能及时处置、剥离资产以维持关键经济职能（如存款支付等）的运转，维护金融体系稳定；而总损失吸收能力和自有资金与合格债务的最低要求则关注银行处置时可充分吸收损失的资本和债务工具的数量和水平，即能不能有效减少利益相关者的损失，更强调对社会利益的保障，是对银行可处置性的一项具体量化监管要求。

　　四、问题银行破产之前的早期处置机制更重要

　　进入破产程序只是最坏的情况，从金融安全的角度，许多问题银行在满足破产标准之前就已经得到了有效处置。事实上，广泛意义上的银行破产制度包括银行在进人破产程序之前的那些处置机制，甚至可以延伸到银行风险管理审慎环节。

　　（一）行政重组

　　行政重组是使用行政化的手段对银行的股权结构或资产状况进行优化的拯救方法。当然，行政重组的手段不只限于针对问题银行，对于正常经营的银行而言，出于市场竞争优势、提高效率、降低交易费用、实现特定监管目的等方面的考虑，也可以对银行进行行政重组。

　　问题银行的行政重组前提条件通常包括：一是银行经营出现困难，如不救治就可能濒临破产境地；二是由监管部门主动介人，并采用行政化的手段进行资源整合。

　　主要手法可分为三类：一是对银行的股权进行重组，即通过股权转让、引人新股东、增发等手段，使银行的股权结构和控股权发生变化，同时注入流动性的一种方法。二是对银行的资产进行重组，即通过资产剥离、置换等手段优化银行的资产负债表。三是由监管部门发起对银行实施分立合并等。

　　（二）及时干预制度

　　及时干预制度是当银行的资本弱化到一定程度时，监管部门有权对其施加比日常监管更严厉的干预，从而保护存款人利益的一种问题银行处置制度。

　　及时干预制度以美国为典型代表。《联邦存款保险公司改进法》规定，监管机构将银行归纳为五类：资本状况良好、资本充足、资本不足、资本严重不足和资本极端不足。如果发现银行处于“不安全或不稳健状态”，或进行了“不安全或不稳健的活动”，还有权重新分类。对于“资本不足”以下的三类银行应当实行干预性措施。这些措施包括：银行不得进行资本分配或支付髙管薪酬；要求银行在45日内制定可接受的“资本恢复方案”等。对于资本严重不足的银行，监管机构可以通过出售股权进行增资、限制与关联企业的交易、限制资产扩张、限制利率、开除银行高层、限制高级职员的奖金和工资、要求对银行可能产生风险的附属企业或母公司进行剥离等。对于“资本极端不足”的银行，监管机构除了上述手段之外，还必须在90天内为银行任命接管人或管理人。

　　（三）接管

　　接管是指当银行信用已经或可能出现危机，对存款人的利益构成严重影响时，由监管部门对该问题银行实施接管的救治手段。银行接管制度在世界各国都比较通行。

　　美国《联邦存款保险公司改进法》规定，银行监管机构可以任命美国联邦存款保险公司为问题银行的管理人或接管人，美国联邦存款保险公司也可以自我任命为问题银行的唯一接管人或管理人。银行被接管的法定情形包括：银行由于违背法律或者进行不安全或不稳健的行为可能会给银行的资产或收益带来实质性稀释、损失、违法和资本不足等。而且，一家银行是否存在这些情形，由监管机构或者美国联邦存款保险公司自行判断。

　　我国《商业银行法》第七章规定了问题银行接管制度，并且明确接管的目的在于保护存款人利益和恢复被接管银行的正常经营能力。接管由银行业监管部门实施，是否采取接管措施也由监管部门自行决定。

　　（四）撤销

　　撤销是采用行政手段强制注销一家银行法律主体资格的行为，也是问题银行的一种处置手段。我国《金融机构撤销条例》规定：如果银行经营出现严重问题，监管部门有权强行终止该银行的经营活动，并予以解散和清算。但撤销作为一种过度行政化的手段，目前已较少使用。

　　五、“好银行、坏银行”处置模式可以降低银行破产系统性风险

　　“好银行、坏银行”模式最早出现在20世纪末期，欧美一些国家在应对银行业危机中，通过设立好银行和坏银行，剥离处置不良资产，化解系统性风险。尤其是美国的实践更有代表性。美国存款保险公司设立重组信托公司（Resolution Trust Corporation，简称RTC）专门负责管理、处置经营失败的储贷机构及其资产和负债.

　　为了化解问题银行的破产风险，1989年美国颁布了《金融机构改革、恢复和加强法》（FIRREA），成立了专门的RTC，专司管理、处置经营失败的储贷机构。经过6年零4个月的运作，RTC共处理资产的账面价值达到了4030亿美元，占移交资产总额的98％，及时化解了储贷机构的不良资产危机，美国RTC也成为好银行与坏银行模式的成功范例。参照美国RTC的模式，日本于1999年由政府出资设立了“不良债权清理回收机构”，对化解银行破产风险起到了一定的作用。同期，瑞典政府也采取“好银行、坏银行”的策略化解银行不良资产，专门成立了多家资产管理公司（也就是坏银行），并将不良资产剥离至坏银行。借助这种手段，瑞典银行业在1993年下半年停止了进一步滑坡，逐渐走出低谷，资产管理公司也按比预期更快的速度卖掉了所接管的资产，且其所有成本也均得到了补偿，1996年7月，瑞典政府取消了对银行业的担保，预定目标圆满实现。

　　为解决国有商业银行“技术上已经破产”的问题，我国从上世纪末开始借鉴好银行和坏银行的模式。通过政府设立金融资产管理公司，使四大国有商业银行不良资产大规模剥离，资产质量得以改善，资本充足率得以提高。在国有银行改制上市期间，再次采用好银行、坏银行的方法提升银行资产质量和竞争力，为中国国有银行向现代银行转型奠定了坚实的基础。周小川行长还专门主编《重建与再生——化解银行不良资产的国际经验》一书，对此种模式予以总结。即使在当前形势下，好银行、坏银行的模式也仍然没有过时，与简单地打包出售或核销等手段相比，更有助于实现增值效益，因而依旧是有效应对银行破产风险的一种行之有效的处置策略。

　　除了外部的“好银行、坏银行”模式以外，在一家银行内部也尝试采取“好银行、坏银行”模式处理“有毒资产”。其中，美国和日本银行业的一些做法值得我们认真研究和积极借鉴。

　　许多美国银行设置专门资产处置部门进行问题资产处置。问题资产处置部门常称为特殊资产管理部门（Special Assets Group，简称SAG），SAG在问题资产管理和处置中充分体现了以客户为中心的经营理念，问题贷款处置工作除服务于改善资产质量的要求外，还关注业务发展、市场拓展和客户营销工作。他们认为，服务存量客户，挖掘产品营销潜力，是减少销售成本，实现良好效益的最佳方法，即使对于存在问题的客户，他们也认为，存在着业务合作的机会。SAG的一项基本工作要求是尽可能修复并保留问题资产客户，并将问题贷款修复数、推荐给其他正常业务部门的客户数作为重要的考核指标。在处置工作中，资产处置人员会根据客户状况确定工作目标，尽可能保留有价值的客户并向相关正常业务部门推荐。SAG对管理的问题客户逐户制定了风险敞口管理策略，并根据客户的情况及银行的经营策略进行动态的调整，针对客户的不同的风险敞口管理策略，采取差别化的处置措施。SAG对员工的专业素质要求比较高，通常要求有10年以上银行信贷工作经历，商业地产团队员工要求具有房产评估、建设、融资、销售等工作经验。虽然SAG人员随着美国经济状况的恢复及银行资产质量状况的变化呈减少趋势，但处置专家队伍及其管理层成员始终保持稳定。

　　美国银行业的坏账核销也独具特色。具体表现在：一是银行对核销具有完全的自主权；二是一笔贷款可以进行部分核销，也可以多次核销；三是核销不是处置不良资产的手段，而是对贷款损失即时撇账的方法；四是损失贷款不是作为不良贷款在管理，而是银行核销的账面损失；五是损失核销一般不进行责任追究；六是核销不需要对外保密，而是要通知客户并向信用局报告。根据资产的不同情况，具体核销条件和要求如下：对于有抵押品风险分类在1-7级（正常）的贷款每两年请外部机构对押品进行一次评估，8、9、10级的贷款，每年对抵押品进行一次评估。银行根据抵押品的价值确定公允价值，有公允价值保障的贷款分类在9级，对抵押品价值不能覆盖的本金部分，直接进入11级核销，11级风险认定的程序即是核销审批程序。如果抵押品公允价值再次降低，对抵押品价值不能覆盖的本金部分再次进行核销。如果抵押品价值不变，不能进行二次核销，只能等时间进行处置。如果抵押品升值，也不会进行冲回核销处理。对于无抵押品的风险分类为8、9、10级的企业贷款一年一次对企业价值进行评估来确定损失。企业价值评估一般采取两种评估方式：一是企业价值评估，基于借款人目前的业务及对未来的盈利，得出一个可以偿还的比例；二是债务市值法，按上市和非上市公司市场上的报价分析判断。银行根据企业的价值评估确定公允价值，有公允价值保障的贷款分类在9级，对不能覆盖的本金部分，直接进入11级核销。对于小额无抵质押小企业和小型商户贷款，本金或息逾期120天后，就可以认损进行核销处理。对于打包出售的债权，先对项目进行估值后，根据折现判断设定一个底价，根据底价对损失部分先进行核销预审，在接受买售人报价的时点按此时的损失进行核销账务处理，风险敞口没有扩大不需重新申报核销金额。

　　日本瑞穗实业银行处置不良资产的做法也值得我们重视。2002年9月末，瑞穗实业银行不良资产比率为7.3％，经过三年多的努力，截至2006年3月，该行的不良资产比率下降至1.1％，为日本国内各大银行最低水平，并偿还了用于处置不良资产的政府借款。其间，该行主要采取了成立专门机构对不良资产分类进行股本运作和债权运作的做法。（1）设置专业子公司专门处理不良资产。2002年10月，该行宣布了一揽子综合再生改革计划，包括成立独立的企业重建和不良资产处置的专业子公司，以髙效、快速处置其不良资产（包括所有分类在特别关注类以下的贷款）。2003年，该行通过增资扩股筹集1万亿日元，相当部分拨给了企业重建专业子公司作资本金。两家全资子公司分别为：瑞穗项目有限公司企业（Mizuho Projecy,LTD），主要针对性承接和处置日本国内的客户和贷款；瑞穗国际有限公司（Mizuho International ,LTD），主要承接和处置日本以外客户以及跨国经营的日本客户。两家子公司基本上承接了瑞穗实业银行原有的问题贷款管理部门的职能和人员。每家企业下设6个部，分别有员工200多人。此外，还有一家合资控股子公司，瑞穗咨询股份有限公司（Mizuho Advisory,INC），其中瑞穗金融集团占60％、日本发展银行占10％、德意志证券及摩根斯丹利（日本）等六家外国公司占30％。咨询公司充分整合瑞穗自身的专业资源、外部智力和资本资源，专司向问题贷款处置公司提供集中式、一揽子的针对贷款客户的重组、并购以及金融服务等方面的建议。（2）分类处置不良资产。该行的问题信贷资产（大约46万亿日元的贷款等资产、涉及约1000多个客户）被集中剥离到专业子公司进行分类处理：对上市企业或有可能上市企业的债权，将债权资产转化为银行对客户公司的股权，通过积极主动参与企业重建，实现债权回收；对重建可能性低的客户企业的偾权，通过及时出售债权以规避债权价格进一步下跌的风险。（3）用债转股支持企业重建。对上市企业或有可能上市企业的债权，该行通过帮助客户企业实施业务重组，实现企业业务结构的优化和企业价值的提升，实现债权资产的顺利回收。首先是对客户企业进行业务重组。区分客户企业的核心业务和非核心业务，对客户公司实施业务重组和部分债务的免除。公司资产部分，剥离非核心业务，专注经营核心业务。公司负债部分，对应于剥离的资产，银行相应免除公司部分债务。其次是以银行为中心对信贷资产实施债转股。将信贷资产转化为银行对客户企业的优先股，即客户企业重建后的新资本。以银行为中心的债转股，确保了客户企业财务的稳定性，一定程度上消减了社会对企业的信用不安。重建后的企业实现良性运转，企业价值增大，由此带来的资本收益弥补了在第一步中银行免除债务的损失。最终，银行通过转让所持有的优先股收回风险资金，实现银企双赢。（4）引入信托方式处置不良债权。对重建可能性低的客户企业的债权，银行通过采用信托方式将债权市场化，实现债权资产的有效清偿。首先，该行将贷款债权及其产生的经济利益整体置换为信托资产，由同属于瑞穗金融集团的瑞穗信托银行应用精算技术对贷款债权进行加工，设计出满足债权市场投资家需求的债权商品组合。其次，瑞穗信托银行针对日本贷款债权市场投资家倾向安全投资或倾向高风险、高回报投资的不同需求，将贷款债权加工成“优先受益权”、“次级受益权”等债权商品组合。同时，引入外部资信评级机构，对债权商品组合进行信用评估，引导投资者根据需要购买债权。将贷款债权转化为信托资产进行处置，是该行的创新做法。一方面，瑞穗实业银行采用信托方式处置贷款债权，并没有改变该行与客户企业的债权债务关系，在一定程度上避免了因债权出售可能导致的客户企业因信用恐慌而被迫破产的风险。另一方面，瑞穗实业银行导入折现现金流量法计提充足的坏账准备。在将贷款债权转化为信托资产并实现清偿后，获偿价值总额与清偿前扣除坏账准备的不良资产总额相比，实现了盈余，开启了坏账准备回收利润的案例。

　　六、中国必须前瞻研究银行市场出清制度与策略　

　　银行是经营风险的，个别银行经营失败不可避免。观察国际实践，上世纪八十年代之后一套针对“坏银行”的预防、化解和有序退出的银行破产风险治理框架已初雏形，核心是关口前移，构建前瞻性、递进式的破产风险管理基础设施。完善银行破产风险治理框架，既是当下中国金融改革的题中之意，也是进一步推进金融市场化改革的压舱石，应予以优先考虑。

　　（一）在守住不发生系统性风险的底线前提下，应该坚持市场出清原则，对“坏银行”实施有序破产

　　国际经济金融理论研究和实践探索证明，金融市场运行需要优胜劣汰，没有出清机制和风险压力，金融市场价格信号及社会的资金配置就会被扭曲，进而降低金融市场运行效率。一方面，金融机构的优胜劣汰是市场规律作用的必然结果，尽早让陷人经营困境的高风险银行破产退出，可以及时锁定经营损失、遏制危机扩散、阻断风险传染，增强抵御金融风险能力。另一方面，当经济增速放缓后，也要有市场的优胜劣汰机制来加以调整，让那些缺乏效率、经营困难的金融机构退出市场，既有利于提高银行业整体竞争能力，也便于充分释放经济资源，优化金融资源配置，提高金融市场效率。

　　从全球范围看银行破产已不再谈虎色变。上世纪美国实行利率市场化的七八十年代，每年都有几百家银行破产；从2007年到2015年4月底，美国也有516家银行破产重组。通过让没有竞争力的银行破产，实现市场出清，优化了金融资源配置，提升了美国银行业整体的全球竞争力。日本金融机构尽管在上世纪80年代末问题重重，但鲜有破产案件发生，截至到2008年破产的银行也只有20家。日本政府主要从最大限度降低金融机构破产对金融体系和经济活动的冲击出发，力图通过救助性措施纾困陷入破产危机的金融机构。日本在银行破产上的举棋不定，踌躇不决，反而降低了日本金融机构的全球竞争能力，一定程度上拖累了日本经济的复苏步伐。

　　（二）完善中国的银行破产制度选择与先期处置机制

　　不断探索银行破产标准、完善立法是全球各国共同趋势，中国也不例外。我国2006年《破产法》第134条规定：“商业银行等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请”，《商业银行法》第71条的规定与此类似。2015年2月，国务院颁布了《存款保险条例》，进一步丰富了银行破产法律体系。从上述立法沿革过程可以看出，我国银行破产制度在完善法律体系的同时，其内在制度机制也发生了调整，从最初只允许使用行政化的手段来解决银行退出市场的问题，到逐步吸收市场化机制，并且最终必将步入彻底市场化的轨道，这个路径十分清晰。

　　总体上看，我国银行的市场退出机制建设不但落后于发达国家立法实践，也落后于中国整体经济体制改革的进程，不利于防范和有效处置系统性的金融风险。在适用银行业金融机构破产的特殊法规缺失的情况下，主要采取行政手段按照一事一策的方法进行处置，随意性较大，在风险处置上未能充分体现出风险和损失分担原则以及市场化原则。由于缺乏明确的法律规范，市场退出的操作程序、救助措施及其标准不明确，风险预警机制和快速反应机制也不完善，容易导致延误时机，使风险处置工作陷于被动。就问题银行的解决方案而言，破产只是最后的手段，早期处置不仅是市场化机制的内在要求，也是最能体现金融安全目标的手段，而且还应当是银行救助与退出制度的主体部分。

　　首先，应当吸纳各国成功做法，丰富处置手段，最终建立一个层层递进的问题银行干预处置制度。我国现行法律只规定了三种银行退出制度，即接管、撤销和破产，其他手段虽然在实践中也在运用，但并无明确的法律依据，制度化程度不够。鉴此，应当从法律上明确问题银行的干预制度，这也是一种较低级别的处置手段；同时借助修改《商业银行法》的机遇，完善问题银行的接管制度，这是中等级别的处置手段；尽快出台“银行破产实施细则”，以最终完善银行破产制度体系，使银行破产真正有法可依、有规可用，及早进入操作阶段，这也是问题银行的最后处置手段。除此之外，还应将“生前遗嘱”等辅助手段纳入法律调控范围，全面丰富处置方案体系。

　　其次，应当根据处置手段的不同，设置多层次的问题银行处置标准。主要包括及时干预、接管和破产三级措施的触发标准及介入流程：

　　——对于干预制度。可参照美国的做法，将干预权授予银行业监管部门，根据银行的资本状况，对银行进行明确分级，一旦发现问题银行处于“不安全或不稳健状态”或进行了“不安全或不稳健的活动”，监管部门就有权进行及时干预，对目标银行做出人事调整及经营资格的限制，以促使其尽快恢复正常状态。

　　——对于接管制度。应当对现有法律规定的标准进行完善，扩大接管方的权力，贯彻监管机构自主的原则，进一步优化机制，以提升制度效率。

　　——对于破产标准。应当借鉴各国成功的立法先例，将银行的资本充足状况，也即预期损失与银行现有资本之间的距离做为重要标准，引人破产法律条文。一旦银行的资本充足率或杠杆率低于一定比例（如资本充足率降到2％），监管部门即应启动破产法适用条件的评价工作，用破产退出的手段和思路来对待银行。

　　总之，简单地执行“不能清偿到期债务”或其他过于单一、流于传统的标准，来处置问题银行，都已经不能适应金融危机后的市场环境，也不符合我国金融深化的改革导向。而同时完善多层级的处置手段，并为每种手段都制定详细的适用标准，才是正确的方向。

　　（三）构建并激发“好银行、坏银行”的制度功能

　　从各国银行的实践经验来看，我国“好银行、坏银行”模式可以有两种选择：一种是设立银行集团内部隔离风险的、全资拥有的、专业化“坏银行”子公司，由问题银行向其剥离转移不良资产。不良资产剥离到表外后，原来的问题银行转变为好银行，恢复正常经营状态。“坏银行”子公司变成不良资产池，再通过精耕细作的经营和处置，可以实现不良资产处置收益的最大化，而且坏银行的利润还可以反哺银行母公司。另一选择是在内部设立特殊资产部门，由其集中负责处置不良资产或其他危险因素。这种模式能实现问题资产的分类处理：对于能修复的贷款，可以重新设定贷款条款予以修复，待贷款形态恢复正常后返还正常业务部门；对于需要处置的贷款，应当采用法律或其他手段尽快予以处置。通过分类处理，使问题和潜在损失及时显性化，有利于及早消除隐患，远离破产界线。

　　基于当前资产质量压力，我国银行业应该前瞻性地构建银行内部问题资产恢复与处置机制，而不是简单的核销与打包转让不良贷款。（1）提升不良资产专业化处置能力。根据国外银行经验，在内部设立特殊资产部门，由其负责集中处置不良资产，对于能修复的贷款，尽快通过重新设定贷款条款予以修复，待贷款形态恢复正常并稳定一段时间将贷款返还正常业务部门。对于需处置的贷款，尽快予以处置。通过修复和处置，使损失及时显性化，从而形成抑制银行盲目扩张、防范破产风险的第一道防线。（2）设立银行集团内部隔离风险的全资拥有的专业化“坏银行”子公司。由银行及时向其尽可能多地剥离不良资产。通过将不良资产剥离到表外，好银行得以及时轻装，资产规模随权益缩减得以收缩，有利于银行稳健经营。“坏银行”子公司形成不良资产池，通过精耕细作的经营和处置，可以实现不量资产处置收益的最大化，子公司形成的利润则反哺银行母公司。（3）借鉴国外经验，根据自身经营情况及市场形势变化及时加大核销力度。一是使银行对核销具有完全的自主权。二是一笔贷款可以进行部分核销，也可以多次核销。三是不将核销作为处置不良资产的手段，而是作为对贷款损失即时撇账的方法；四是损失贷款不是作为不良贷款在管理，而是银行核销的账面损失。将核销后的资产交自身的特殊资产部门或委托自身的“坏银行”子公司进行处置，以相应的激励约束机制促使其努力实现这些资产的回收最大化。扣除费用后的回收收益则作为营业外收入返回银行损益表。

　　除此之外，还建议将“好银行、坏银行”处置作为一种法定的手段来对待，以有效激发其制度功能。为此，需要制定明确的，甚至量化的法律标准，比如当银行的资本充足率降到一定程度（如5％），或者不良率上升到一定数值（如10％）时，就视为达到了法律标准，此时必须引入“好银行、坏银行”的手段进行处置。如果能够出台类似的法律，则“好银行、坏银行”的机制对于问题银行而言，已是法定的义务，如此则必将有利于激发其制度功效，并使这种被实践证明行之有效的处置手段继续大放光彩。

　　（四）发挥恢复与处置计划的管理功效，提升国内大型银行持续经营能力

　　恢复与处置计划是监管当局保证金融体系稳定性的重要工具；从银行内部角度看，恢复与处置计划可以被视作为应对可能出现的危机情景而在经营管理策略方面的预先安排。恢复与处置计划应全面覆盖，应尽可能覆盖影响本集团持续经营能力的各类风险来源，确保有关措施及应对机制的充分性，有关内容应动态调整，确保有关措施及要求的适用性和时效性。恢复与处置计划的编制和管理不仅仅是为满足监管要求的合规行动，而应与银行日常经营管理活动相融合，发挥其对提升银行自身持续经营能力的积极作用。

　　一是完善公司治理和内部管理。通过制定书面的处置计划，大型银行可对其遍布全球的业务条线及法律实体进行信息收集和分析，重新审视其全球范围内法律实体的设置是否合理以及有无优化的可能，及时调整风险偏好、业务重点和发展战略。

　　二是提高银行的危机应对能力。在制定恢复与处置计划过程中，银行和监管当局可以针对事先假想的极端情况，提前考虑危机管理的方式，例如触发恢复计划时的推迟分红、出售低流动性资产，或触发处置计划时的业务剥离、出售子公司等，为危机期间自我恢复和有序处置提供指引，提高危机应对能力。

三是完善整体风险的监测预警体系。恢复与处置计划中的监测指标和触发指标是从反映银行整体风险状况的各类指标中抓取出来的，指标值反映了银行的风险容忍度，也是风险限额。这些监测指标包括资本充足率指标、流动性指标等，按照不同触发层级，银行可以通过减少风险敞口、调整业务结构等降低监测指标预警程度，强化限额约束。

来源：金融研究，作者：黄志凌。