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　　迟明辉、李慧，山东省诸城市人民法院

　　内容摘要：中央经济工作会议强调推进供给侧结构性改革，积极稳妥处置“僵尸企业”。司法部门尤其是法院要依法积极开展破产案件审理，充分发挥破产审判职能，努力营造市场化破产的良好司法环境，切实推动破产审判工作常态化、规范化、法治化。

　　一、僵尸企业的危害及退出的必要性

　　我国对“僵尸企业”的关注，最早开始于温州中小企业困境，很多劳动力密集型企业在经济形势不好的情况下，经营不善，依靠银行放贷艰难支撑几年后仍然倒闭，联保互保的银行贷款模式加剧了温州中小企业倒闭范围。国内学术界对“僵尸企业”已初步形成明确、统一的概念释义，即自身发展能力已丧失或者低下，市场竞争力较弱，依靠政府补贴、银行放贷而生存的负债企业，其外在表现为长期亏损、自身扭亏无望但一直存在的企业，其实质为大量投入但效率低下、占用社会资源但不产生经济效益的企业。

　　稳妥处置“僵尸企业”具有重要意义。首先，稳妥处置“僵尸企业”是供给侧结构性改革的客观需要。供给侧结构性改革就是从生产端入手，有效化解产能过剩，促进产业优化重组，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。“僵尸企业”提供无效供给，占用经济资源和市场空间。及时有效处置“僵尸企业”有利于实现市场出清和企业提档升级。其次，稳妥处置“僵尸企业”是提升市场主体竞争力的客观需要。社会主义市场经济要求通过竞争提高企业的实力。“僵尸企业”扭曲要素配置，虚化市场竞争，严重妨碍市场活力的发挥。如果任由其发展，将进一步消耗资源、透支社会信用，从整体上拉低我国市场主体的竞争力。处置“僵尸企业”有利于发挥市场在资源配置中决定性作用，提升市场主体竞争力。再次，稳妥处置“僵尸企业”是建立社会主义市场主体退出机制的客观需要。处置“僵尸企业”能促使那些应通过清算、破产程序退出市场的企业及时进入法律程序，充分发挥市场主体退出法律制度的作用和功能。

　　二、破产清算与重整制度在处置僵尸企业中的功能

　　破产法律清算与重整制度是通过预防和救治两大功能来解决“僵尸企业”有关问题。

　　1、预防功能。破产制度可以防范企业沦为“僵尸企业”。2014年商事登记制度改革后，2014年3月至2015年6月我国平均每天新增企业1.08万户，但成立后存活到5年的企业比例为68.9%，存活到9年的企业比例仅为49.6%，近一半企业的年龄在5年以下，不少企业成立二三年即债务缠身、经营乏力。此时，很多企业采用民间高利贷这种“饮鸩止渴”的方式来缓解负担、维系生计，或者企业主采用“跑路”方式弃企逃债，结果是企业产生更大的负担和风险、陷入更大的困境，甚至诱发诸多社会问题。如果及时启动破产程序，比如运用破产重整程序帮助改善管理、更新技术从而使企业恢复生机、实现盈利等，一方面可以尽早从根本上化解企业的债务负担和经营风险，防范企业僵尸化，另一方面还有利于引导企业形成良好心理预期，避免不理性行为，从而正向调节经济关系、规范市场秩序。

　　2、救治功能。破产程序可以针对不同“僵尸企业”情况分别采取措施，彻底有效解决“僵尸企业”引发的各种问题。无论对“僵尸企业”采取重整、和解还是清算，都是依法处置“僵尸企业”，都可以将这些企业产生的矛盾纠纷一并纳入法律程序积极解决，切实避免“僵尸企业”问题在企业内部发酵、矛盾逐步叠加。通过破产程序，包括金融债权人在内的所有债权人债权可以依法实现，企业职工安置和权益保障问题可以纳入议程，长期僵固的企业资源得以盘活或退出，企业管理者或投资人的权利义务责任得以明确。

　　三、我国适用破产清算与重整制度存在的问题

　　1、程序启动难。据统计，《企业破产法》实施后，全国法院每年受理的企业破产案件数量，2008年、2009年均为3000余件，2010年为2000余件，2011年—2013年均为2000件以下，2014年为2031件，2015年为3568件。与之相对应，每年工商管理机关注销的企业数量均在35万户以上，2014年达到50万余户。进一步的数据研究表明，与发达市场经济国家相比，我国适用破产程序的企业数量不足美国的0.2%，不足西欧所有国家的1.16%。通过对比可以看出，我们企业破产法律制度在市场主体退出方面的功能远未发挥，企业破产程序确实存在“启动难”问题。

　　企业退出市场为何不走正规的破产程序？一方面，从债务人角度来讲，原因可能在于，破产不但“丢面子”，同时还有一种更大的担心：一旦进入破产程序，企业在经营中存在的种种不规范、甚至违法问题会暴露并被追究责任，一些人因此宁可选择“跑路”，也不愿申请破产。另一方面，债权人也不愿接受破产的事实，他们普遍认为，企业如申请破产，资产就会拍卖，所有债权人一哄而上，利益就会受损。而且，破产程序复杂，处理起来时间较长，影响了债权人和企业申请破产退出的积极性。

　　社会有关方面对破产制度认识不全面，破产法治观念滞后。现在不少人不敢提破产，对破产的理解有局限性，认为破产就是关停，没意识到有破产清算、破产重整、和解三种方式，只有破产清算是企业死掉，后两者是实现再生。

　　2、程序运行难。运行难主要体现在三个方面：第一，法院抽调专业的审判力量难。法院不愿受理破产案件，破产案件的专业性且耗时耗力，法院内部的绩效考核机制也不利于破产案件办理的法官。破产专业人员匮乏，专门从事破产的法官不多，破产案件的工作量和复杂度超出一般案件很多，法院的考核机制影响到破产法官的积极性和法院审理的进度。第二，选取专业的管理人难。现在虽有省高院编制的管理人名册，但该名册已长时间未进行更新，且名册中所载的管理人为单一的律师事务所或会计师事务所，缺乏管理破产企业的综合能力。笔者所在的地区，尚未有进入管理人名册的中介机构，对破产案件选取合适的管理人成为受理破产案件的一大难题。而破产案件的一个特殊性是法院如裁定受理破产申请，须从有关部门和人员组成的清算组、律师事务所等指定破产管理人，普通律师不做这些，也没有能力做。第三，关系协调难。破产案件的审理涉及企业相关的方方面面，如银行、工商、税务、劳动人事部门等，而企业破产的外部配套制度不健全，法院协调各方的能力较弱。破产程序难以顺利进行。

　　四、他国处置僵尸企业的经验启示

　　（一）美国。2007 年次贷危机爆发，将美国企业拖入严重亏损的泥潭。不仅花旗集团、通用汽车公司和美国国际等大企业亏损累累，钢企业、航空业、零售业大量企业也演变成为僵尸企业。在对陷入经营困境僵尸企业的处置方式上，美国采取了两种截然不同的策略：对那些确实扭亏无望的企业，放任其通过破产渠道退出市场；而对那些核心业务仍在健康发展的企业，美国政府继续协调金融机构给予资金帮助，或者通过国有化直接提供财政资金予以帮助。通用汽车是美国政府成功救助的典型案例。由于政府的救助，美国汽车行业的复苏速度很快，且在金融危机之后，创造大量的就业岗位。企业“可不可以救”判断完全是否能再次激活。必须经过专家审核认可后才能拿到救助资金。此外，还有一个硬性规定是，一旦企业重组失败面临破产清算，必须偿还政府贷款本息。这就保证政府在“输血”救助时不会承担过大风险，同时还能再次激活企业“造血”潜力，实现企业起死回生。

　　（二）日本。20 世纪90 年代，日本银行给即将倒闭的“僵尸企业”提供“僵尸借贷”，导致资本配置不当，健康的企业利润减少，造成日本经济长达十多年的衰退。后来，日本总结经验，在处置“僵尸企业”时设立财产管理人和调查委员，进行财产调查过程中的取证、鉴定与监督等；召集关系人会议，法院就公司更生问题听取各方面意见，制订更生计划方案，再听取工会、主管行政厅、专家等方面的意见修改更生计划方案。经济低迷，很多企业雇用临时工和派遣职工，与日本传统终身雇佣制度不同，《零短工劳动法》、《雇佣派遣法》《合同工保护法》这几部法律的颁发，一方面满足企业发展实际需要，一方面从法律上保护临时工等“非正式从业者”。《能力开发促进法》、《职业训练法》《教育训练补贴》促进劳动者适应就业岗位变化。建立职业培训机构、加强职工指导。产业再生机构主要对负债过重、濒临倒闭的企业进行重组处置，帮助企业重建，恢复产业活力。多管齐下，稳定发展， 日本经济终于走出了低谷。日本治理“僵尸企业”的经验教训对我国有如下启示：第一，日本的失败教训表现为当大量“僵尸企业”出现、不良资产上涨时，政府处置不及时，其延后性最终造成了银行不良资产问题大范围的爆发，造成大量银行、企业破产，对经济发展产生了严重影响。第二，日本的成功经验表现为从法律完善、政策配套、成立专门机构构建了混合型政策框架，涵盖了金融重生、产业再生、公司重建、就业保障、人力资源培训等方面，其中《金融再生法》《公司更生法》《产业再生机构法》从银行、企业、产业等共生角度给出明确的政策指向， 一切都围绕“再生、重建”的主题，帮助日本企业获得重生，产业恢复了活力。第三，在“僵尸企业”处置上，日本的一个政策亮点是制定《产业再生机构法》，对企业重建、经营资源再利用、经营资源融合、资源生产性革新等方面进行明确规定， 并依照该法律成立产业再生机构。

　　美国处置“僵尸企业”的主要依据为《破产法》中的公司破产和公司重整（也叫破产保护）制度，日本除公司重整制度外，还有议和法、公司更生法。美国、日本在处置“僵尸企业”时，都是以企业破产为目的，首要目标是帮助企业重建。

　　五、基层法院适用破产法律制度的实践及展望

　　（一）在利用司法途径处置“僵尸企业”中，法院首先要解决的就是破产程序“启动难”问题。只有确保符合条件的“僵尸企业”进入破产程序中，法院才谈得上对“僵尸企业”进行处置。解决破产程序“启动难”，第一，要引领有关方面树立正确的破产观念。通过宣传，要消除破产制度等同于企业消亡的认识误区，要充分彰显破产重整、和解在化解企业危机、优化资源配置、提升产业层次方面的特殊功效，坚决树立企业破产制度服务经济结构调整正面形象。

　　（二）法院内部建立破产法庭。我国关于处置“僵尸企业”的法律依据主要为《企业破产法》，但该法在很多细节上还不完善。在具体执行过程中，可操作性还存在模糊的地方。另一方面，“僵尸企业”处置案件涉及的相关利益者众多，而法官审理经验不足，美国的做法就是成立专门的破产法庭，来集中审理企业破产重整案件。为更快处置“僵尸企业”，需要建立专门的破产审判庭，培养这方面有经验的法官。借鉴美日等国的经验，我国应完善企业重整制度，简化司法流程，降低司法处置成本。

　　（三）建立破产重整企业识别机制。通过这个机制要确保将可以救治的企业识别出来。我们认为，第一，如果企业资金链断裂、流动性吃紧，但企业生产的产品适销对路、市场前景广阔，人民法院要积极通过破产重整、和解促进企业债务重组，化解企业债务危机，帮助企业重新轻装上阵。第二，如果企业因技术水平不高导致产品销路不畅，或者因管理不善导致企业经营困难，但通过技术升级换代、改善经营管理能够让企业重返市场，人民法院要积极推进破产重整，帮助企业腾出精力改善管理，推进技术创新，力求催生新的有效供给。第三，如果企业经营困难重重，已丧失市场空间，但通过变更营业等手段可以盘活存量资产的，人民法院也要尽可能采取破产重整的方式压缩和合并过剩产能、保留有效产能，引导增量，最大限度有效利用资源。这三类企业是“僵尸企业”破产重整的重点对象。另外，对那些技术水平低、发展前景差、环境资源消耗大、不宜再保留的“僵尸企业”，人民法院要及时实施破产清算，使企业和产能依法有序退出市场。当然，建立识别机制只是一个原则要求，具体怎么识别，需要在审判实践中分析探索。

　　（四）在破产清算与重整程序中，明确政府的作用，加快协调完善破产外部配套机制，为破产程序的运行提供良好的外部环境。破产程序中的破产费用保障问题需要财政部门解决，税收优惠问题需要税务等部门解决，破产重整企业信用修复需要工商机关、人民银行等部门解决。政府应积极引导，战略规划，适当干预，但不过分干预。通过美国、日本政府处置“僵尸企业”的经验启示可知，政府参与的时机、程度和方式都很重要。在参与时机上，政府参与越早越好，把“僵尸企业”对经济造成的不良影响降到最低限度；在参与程度上，既要关注产业重生，又要“落地”到企业重建；既要重视“僵尸企业”处置前的债务问题，又要重视“僵尸企业”出局后的再就业问题；在参与方式上，应区别对待，避免过多的行政干预。“僵尸企业”处置的难点在于“僵尸企业”处置既涉及银行不良资产处置问题，又关乎企业重建、产业更生和职工安置等问题。基于这些难点，政府需要从法律完善、配套政策、成立专门机构、制定产业再生计划、就业保障等多维度、多方面构建处置“僵尸企业”的混合型政策框架。

　　（五）加强破产管理人队伍的指导和管理。“僵尸企业”进入破产程序后，很大程度上讲，就是管理人的工作决定了企业是存续还是消亡；即使企业存续，也是管理人的工作决定了企业的生存质量。所以，管理人的素质直接决定着企业破产工作的质效。

　　法院应引导担任破产管理人的传统中介机构吸收擅长企业管理、科学技术等的专门人才参与，确保对企业破产重整、清算能做出准备有效的评估。探索对管理人的分级管理，对不同类型的破产案件从不同级别、资质的管理人中指定管理人，确保破产案件质量和破产程序顺利进行。另外，对于涉及职工问题复杂的企业，可由政府牵头成立清算小组，法院可依据具体案情，灵活指定清算组为管理人。积极争取政府财政部门出资建立破产费用专项资金，用于支付无产可破企业垫付破产程序启动费用、支付破产管理人报酬等，提高破产管理人的工作积极性。

　　（六）切实维护企业职工权益和稳定。积极运用司法手段防止因企业破产清算重组分割职工合法权益，国有企业、集体企业破产立案前，主管部门应拿出切实可行的职工安置预案和其它不安定因素的解决方案。民营企业破产案件，对不具务安置职工条件的，法院受理后可能引发不稳定问题的，可暂不受理，但应及时将问题向有关主管部门反馈，债权人申请的要做好解释工作。在安置职工问题上，政府应多些行动，如安排专项奖补资金，重点用于职工分流安置，又如维稳预案的制定、安置补偿等，或对下岗职工进行再培训，帮他们再就业。要高度重视，借鉴日本的经验做法，从立法保护及制度保障等各方面全力做好职工安置工作，防范引发社会风险。更加细致地做好社会托底工作。

　　人民法院成为“生病企业”的医院，应当成为人民法院依法审理破产案件的指导思想。今后，人民法院在审理破产案件时首先要改变思路，要依据现有的法律法规，依托政府协调，把法院办成“生病企业”的医院，加强各项制度建设，人员配备，让这些企业愿意到法院来，通过破产清算和破产重整，使企业的资源重新配置重获生机，重返市场经济的舞台。