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论重整信托的监督缺位与重构
发布时间:[ 2023-01-11 ]      浏览:( 37 )

论重整信托的监督缺位与重构

近年,商事信托被引入企业重整程序中,并成为重整计划的重要组成部分。因服务于企业重整这一特殊目的,本文以重整信托(企业破产受托服务信托)统称该信托类型。在破产背景下,重整计划中的信托安排,通常仅有框架内容,因此,债权人会议只能作原则性审议。在重整信托协议的设计上,存在原则性倾向,信托协议存在监督约定不明,甚至留白的情形。此外,受托人对信托财产管理有裁量权,倾向于规避监督约束。在重整信托设立后,管理人退出信托计划,法院亦随之退出,留下受益人自行监督信托的运行。受益人监督手段有限,能力贫弱,能否起到监督作用,不免让人心存疑虑。因重整信托案例较少,加之信托协议不公开,且信托年限较长,目前尚未发生引起社会公众关注的问题。这引起笔者对重整信托监督缺位问题的思考,为此,本文探讨重整信托缺位的表现及其成因,并提出解决建议,期待业内及学界更多关注该问题。为行文方便,本文重整特指管理人管理模式下的重整。

一、重整信托的概念及特征

(一)重整信托的概念


1.定义


重整信托,即企业破产受托服务信托,指信托公司作为受托人,接受依照《企业破产法》实施破产的企业委托,以全部或特定资产为信托财产,设立以向企业债权人偿债为目的的信托,助力企业提高破产管理效率。


2.规定


2016年,商事信托首次被引入渤海钢铁重整案中,彼时,对该类信托并无明确定义。2022年4月初,银行保险监督管理委员会向信托公司下发《关于调整信托业务分类有关事项的通知(征求意见稿)》(下称“《通知》”)。《通知》将信托业务分为资产管理信托、资产服务信托等三大类,并明确将重整信托定义为企业破产受托服务信托,且企业破产受托服务信托适用清算、重整及和解程序。本文重整信托,特指在企业重整程序中适用该类信托服务的安排。


(二)重整信托的设立及结构安排


1.重整信托的设立


重整信托的设立流程如下:


《重整计划草案》获得债权人会议表决通过,并经法院裁定批准后,重整企业作为委托人,将特定破产资产作为信托财产,委托给受托人(信托公司)设立自益信托或他益信托。必要时,受托人委托资产管理公司管理信托财产。


受托人通过发行信托受益权凭证,由债权人以其对重整企业的债权认购,与受托人签订《财产权信托计划信托受益权转让协议》,成为信托受益人。在自益信托中,委托人持有债权人对其自身的债权,因债权债务合一而消灭。在他益信托中,债权人的债权因受让信托收益权而获清偿。


2.重整信托的结构


根据前述概念,重整信托的结构包含一般商业信托的要素,但又有其自身的特殊安排,由此形成本文探讨的法律基础。


(1)委托人

根据前述概念,重整信托的委托人是破产企业。根据《信托法》规定,信托计划应按照《信托法》规定及委托人的意思设立。而重整信托受《企业破产法》规制,委托人对重整信托并无决策权及实际利益,委托人应代表债权人的意思及利益,依信托财产的名义所有权,设立重整信托。


(2)信托财产

重整信托中的信托财产为破产企业财产,其性质为破产财产,应清偿债务。因此,重整信托的本质是以物抵债。在渤海钢铁重整案,“在信托受益权安排中,作为信托财产在理论上相当于抵债给了债权人整体。”[1]重整信托财产并非依委托人的意愿指定,而是依债权人的整体意愿进行划定。


(3)信托目的

重整信托的目的在于清偿债权人,提高破产管理效率。该目的与《企业破产法》集中、公平清偿债务,具有目的的一致性。换言之,重整信托的目的,需首先符合《企业破产法》的主要价值追求,该目的具有一定的客观中立性,与商业信托的主观性有所区别。


(4)受益人

重整信托的受益人为破产债权人。依《信托法》规定,受益人由委托人指定,具有无因性和可撤销性。而重整信托的受益人为债务清偿主体,非纯获益主体,具有有因性,因此受益人在信托设立时应充分表达自身的意愿。“破产重整中能否及如何运用信托必须要在企业破产法的框架下进行考虑和构造。”[2]


(5)受托人

重整信托的受托人为信托公司,但相较于一般商业信托的受托人,则重整信托对受托人的要求一般会更高。


总之,重整信托受制于《企业破产法》的规制,其设立及运行应在破产法的整体约束之下,而实务操作中重整程序与商业信托的市场机制,存在衔接不到位情况,并由此引发本文核心问题,即重整信托监督缺位问题。

二、重整信托监督缺位的表现

目前,重整信托还不太完善,从设立到运营,均存在监督缺位问题,随着信托安排的增多,该问题越加凸显。


(一)自行监督主体缺位


1.委托人监督缺失


(1)委托人无自主意志及监督权

重整信托受《企业破产法》规制,委托人是名义财产所有人,无自主意思表示,难以承担监督受托人等主体的责任。


根据现代公司法理论,股东享有公司剩余价值的索取权。在公司资不抵债的情况下,公司剩余价值为负,此时,股东权利转移至债权人,股东为名义财产所有人。在重整信托中,“不会对委托人权利作出明确安排,因为信托财产只是收益权,而未转移所有权,所以委托人仍在名义上享有一定的权利,如召开股东会会议。但事实上,股东会很难发挥重大作用,实质决策权已转至受益人大会,因核心机构董事会由受益人大会掌控,所以,原股东更多是代持性质。”[3]在重整信托中,委托人既无决策权,又无利益,仅是名义财产所有人,其作为委托人并不能按照自身意思设定信托,因此,重整信托的设定,应以《企业破产法》实质内容为基本前提,仅在形式上符合《信托法》的要求,委托人并无实施监督受托人的权利及动力。


2.债权人(受益人)会议决策权虚设


(1)债权人意思表示不充分

重整信托,受《企业破产法》规制,应在重整计划的框架下进行考虑和构造,因此,重整信托的设立,应充分尊重债权人的意思,但遗憾的是,虽然委托人代表债权人利益,但仍不能充分表达债权人的意思。债权人会议仅对信托方案做原则性审议,且信托方案作为重整计划内容,并不单独表决。在取得信托协议前,债权人并不知晓协议具体内容。最终,该重整信托难以充分表达债权人的意思。


(2)对管理人选任受托人的监督缺失

管理人受法院及债权人会议监督,但重整信托中,管理人代表委托人选任受托人的程序缺少监督规则。实务中,因管理人代表委任人履行主要职责,因此,受托人由管理人选任。管理人选任受托人的程序及标准缺少明确规则,受益人难以进行有效监督。


(3)受益人难以解任受托人

根据《信托法》相关规定,受益人有权按照信托协议约定或申请法院解任受托人。此外,受《企业破产法》规制,重整信托委托人代表债权人意思,受益人可借助委托人来更换受托人。解任受托人有法律依据,理论上可行,但实践操作恐难以落地。实践中,一般情况下,选任受托人的任务,由管理人代委托人履行,随后管理人退出信托关系,仅剩余受益人监督受托人,受益人在监督无力的情况下,更难以通过解任受托人促使其履行信义义务。


(4)受益人难以更换管理层

根据《公司法》等相关法律规定,股东及董事会有对公司管理层的监督及任免权,如在重整计划中,债权人会议审议保留管理层的经营管理权,则对管理层的任免权缺少明确约定,依据《公司法》的规定,公司的股东或财产名义所有人为受托人。债权人对公司本身的监督,需通过受托人及其他主体执行,难以及时更换管理层。


(5)对侵害信托财产行为难以采取有效保护措施

根据《信托法》等相关法律规定,信托财产具有独立性,一般情况下,不得对信托财产采取强制执行措施。因此,在出现损害信托财产的行为时,受益人很难通过财产保全等强制措施寻求临时救济。


(二)受监督主体自由裁量空间过大


1.受托人滥用裁量权


对信托财产的管理、处分,受托人享有较大的裁量权,而对于该裁量权的限制缺少具体规则,受托人易滥用裁量权。如实践中,个别重整信托将大部分甚至全部破产财产托付于信托计划,在信托登记不明确的情况下,对于哪些属于信托财产,哪些不属于信托财产,并无明确的认定。该重整信托“未从根本上解决问题,实质上是将债务从一个原本应该解决问题的司法程序“平移”至另一个平台。债权人的权益存在悬而未决的风险。”[4]在该过程中,受托人裁量权无限扩张,在无有效监督约束的情况下,受托人的裁量权将不可避免的被滥用。


2.管理层过度保留管理权


在重整信托设立时,为稳定企业,通常保留管理层的经营管理权,实务中,则存在过度保留经营管理权,限制受益人监督权的情形。如在兴业集团的重整中,“兴业集团资产、业务经营等管理型权利归属于兴业集团实际控制人所有”,“兴业集团财产性权利以外的其他股东职权、表决权可撤销的授权委托给实际控制人行使”[5]。在此种安排下,受托人易与企业管理层合谋,逃避受益人监督,损害受益人权益。


总之,重整信托中,受监督主体存在滥用权利的风险。


(三)司法监督缺位


重整计划草案经法院批准后进入重整计划执行阶段,重整信托作为重整计划的执行内容,因其执行期限较长,实务中,存在重整信托脱离重整计划执行监督的情形,若管理人及法院提前退出重整信托监管,则出现管理人及法院监督缺位问题。


1.管理人退出监督


重整信托的运营,缺少管理人监督。“重整信托设立后,债权人受让信托收益权,其债权即获得清偿,管理人职责履行完毕”[6],管理人退出重整信托,重整信托运行则缺失了管理人监督。


2.法院退出监督


如将重整信托作为重整计划的内容,原则上,法院享有对重整信托的监督权。但实践中,重整信托设立后,“商业信托方案下的资产处置,也不再作为重整计划执行内容和执行完毕的标准,客观上使得信托方案的执行游离于重整和清算之外,不受企业破产法的监管与规制。”[7]


(四)行业监督不到位


对于一般商业信托产品,由信托行业监督部门进行监督,监督信托产品的设立、运营、清算等各个阶段,促使其符合《信托法》等相关法律法规规定。而重整信托不同于一般商业信托,具有特殊性,如仍按一般商业信托产品进行监管,无法体现该信托的特殊性,如委托人的自主意思缺失等问题,恐成行业监管盲区,难以充分保障受益人权益。


如前所述,重整信托作为新兴事务,仅在个别大型企业集团重整案件中适用,目前尚不具有普遍适用性。在监管层面,直至2022年4月初,监管部门才下发《通知》明确重整信托的概念,并将其纳入监管范围。


综上,因司法监督缺位、行业监督不到位,仅仅依靠受益人自行监督难以对重整信托进行有效监督,增加受托人滥用裁量权的风险。

三、重整信托监督缺位的成因

整体来看,重整信托是重整与信托结合,两种法律关系存在本质差异,在法律关系转换中,存在法律行为对应不明确的问题。具体来看,重整信托监督缺位的具体因素,表现在信托方案及信托协议设计时,债权人缺少充分表达,在信托运行时,受益人缺少有效监督措施。


(一)破产程序影响信托方案的制定


1.信托方案的制定时间紧迫


管理人难以在有限时间内,制作完善具体的信托方案。根据《企业破产法》规定,重整计划草案提交的时间有明确限制,由于债务人企业规模较大,资产较为复杂,在规定时间内提交具体的信托方案,比较困难。如在渤钢钢铁集团重整计划中,只提及非钢资产分期、分批处置及信托到期延期等框架问题,“对于如何处置和管理,并未作出明确的安排。”[8]


2.管理人单方制定信托方案


信托方案作为重整计划内容,由管理人制定。此外,管理人还需寻找重整投资人及受托人。在重整期间,能否寻找到适格重整投资人及受托人存在较大不确定性。如在重整期间,未确定重整投资人及受托人,该信托方案则因在债权人会议表决重整计划草案时由管理人单方制定而缺少重整投资人及受托人的意思表示。此时,受业务能力及时间限制,管理人难以提出具体的信托方案。


3.债权人会议决策权虚化


如前所述,重整期内,管理人难以提供具体的信托方案。实务中,个别重整信托仅有框架,没有实质性的债务清偿方案及破产财产处置方案。“临时组阁”的债权人会议审议“临时构思”的信托方案,为减少约束,只能确定信托方案的基本原则或主要内容。由此,在重整信托设立时,信托计划具体内容可能约定不明,债权人的知情权被堂而皇之的遮掩。此时,对信托方案进行表决,债权人会议的审议功能大为削弱,甚至如同虚设。


4.重整计划执行期限短期化


重整实务中,存在重整计划执行期限短期化的倾向,使得法院及管理人提前退出对重整信托的监督。这是因为,债务人企业希望尽快正规化,恢复正常生产;债权人希望债务调整尽快落实,债权尽早获得清偿;管理人则希望尽快结束重整程序,取得报酬,这些促使重整计划执行期限缩短。重整计划执行期限缩短,使得法院及管理人提前退出对重整信托的监督。


(二)受益人缺乏监督动力及能力


受益人对重整信托的监督缺乏动力,也缺乏监督能力,不能对重整信托进行有效监督。


1.受益人缺乏监督动力


债权人在破产程序下为破产债权人,在重整信托关系下,转为受益人,身份转换,其权利也发生了变化。在重整信托中,信托内容并非完全由当事人议定。受益人由债权人转换而来,通常情况下破产债权人人数较多,此时,债务人企业已经构成事实上的公众公司,信托财产的处理应具备明确具体的披露规则,但实务中,并未注意该问题,甚至刻意予以回避。此外,破产债权人普遍存在搭便车心理,即便成为受益人其对受托人的监督仍缺乏动力。


2.受益人缺乏监督能力


在重整信托中,债权人被动成为受益人,受益人的权利通过受益人大会或委员会行使,且受益人大会或委员会主要受大债权人操控,很难由普通受益人启动。此外,受益人权益还需通过受托人行使。在重整信托运行中,受益人监督无力,救济途径不顺畅,权利难以得到保障。


(三)受监督主体规避监督


1.受托人裁量权边界约定不明


在信托关系中,“受托人对信托财产享有概括的剩余管理权”[9],即自由裁量权。为限制裁量权滥用,“立法对被依赖的一方施加法定信义义务是现代信义法中的最核心策略,立法的规则不可避免具有抽象性。”[10]信托法对受托人信义义务规定抽象,而重整信托协议约定也不明确,受益人对裁量权的监督缺少具体标准,难以确定监督边界,不能有效限制受托人裁量权。


债权人会议对重整计划信托方案做原则性审议,而原则性内容与具体内容可能存在较大差异。关于信托安排,“信托风险的披露是重要内容,因为要将法定程序内的事项变更到程序外进行,基于管理人的信义义务,应当对债权人进行全面披露。”[11]而从委托人、受托人等相关主体立场考虑,更希望仅约定重整信托协议的基本内容,关于底层资产的信息透明度、资产处置决策科学合理性等问题,不做明确具体的约定。最终,重整信托普遍存在内容粗疏、约定不明的情形,从而规避受益人的监督。


2.管理层的身份变化阻力


(1)股东委任管理层

正常经营情况下,公司管理层由股东委任,该管理层有可能是职业经理人,但我国普遍存在家族企业的特征,大多公司由控股股东实际经营,在一定程度上,公司的所有人与经营管理人存在一致性。


(2)受益人委任职业管理层

在重整信托设立后,公司所有权发生转移,虽然管理层人员并未发生太大变化,但管理层性质已转变为职业经理人,即公司的所有权与经营管理权产生实质分离。但这种分离并非完整的,这给公司原所有权人试图借助保留经营管理权重新取得所有权带来空间。


总之,在重整信托设立后,公司管理层的身份性质发生变化,由所有人与经理人双重身份,转为单一职业经理人身份,此种身份变化后,如仍过度保留经营管理权,将为重整信托的监督带来隐患。


综上,管理人受专业及时间限制,在重整计划中难以提出具体的信托方案。关于重整信托协议,因信托财产所有人的名实不符,以及经营管理层过度保留所有权,受益人的监督权受到限制。随着管理人及法院退出信托计划,债权人作为受益人单独监督信托的运行,又因监督措施乏力,难以有效发挥监督作用。

四、重整信托监督体系的重构

重整信托具有多层性法律关系转换特征,信托安排的多样化及复杂化,导致重整信托监督缺位问题,为充分发挥监督效力,需对重整信托监督进行体系化建构。


(一)司法监督-强化司法监督


1.强化重整信托设立监督


根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》(以下简称《九民纪要》)第113条规定,“要依法确保重整计划的执行和有效监督。”法院在重整信托的设立中,充分发挥监督作用,监督管理人对重整信托受托人选任程序及结果的合法性及公正性。


2.强化重整信托运行监督


《九民纪要》第113条规定,“重整计划执行期间和监督期间原则上应当一致。”“信托计划作为重整计划的内容,管理人作为重整计划的监督人当然成为信托计划监督主体。”[12]可结合监察人制度,由监察人将受托人信托事务处理情况及财产状况报告,提交法院核准后,向受益人公开。


总之,在《企业破产法》修订时,应强化司法对重整信托的监督。


(二)自行监督-强化受益人权利救济


1.委托人与受益人统一化


鉴于重整信托委托人代表受益人利益,可考虑,将受益人与委托人统一化,赋予受益人变更信托内容的自主权。对于受托人裁量权及管理层经营管理权,应加以必要及合理限制,充分保障受益人的监督权。海航集团的重整计划中就约定,受托人应根据受益人大会及管理委员会的决议,对信托财产进行管理、运营、处置等。受益人认为有必要对于信托计划的治理结构、受益分配规则、职能和部门设置等进行调整的,可根据《公司法》、《信托法》及信托文件约定进行调整。


2.保障债权人的知情权及决策权


信托方案是保障债权人权益的基础,应单独设计单独表决,充分保障债权人的知情权及决策权。


(1)信托方案单独设计

信托方案,除向债权人披露信托基本情况外,还需充分披露特殊情况:信托财产的情况,如财产类型、现状、财产管理及处置方案;信托方案的风险,如无收益、低于评估价值的收益、发生纠纷时的解决方式;信托方案提前终止或无法执行时,剩余财产的处置主体、处置程序;受托人报酬,管理人免责事由、向保证人追责等重要问题。因此,信托方案应单独设计。


(2)信托方案单独表决

根据《企业破产法》相关规定,信托方案包含的财产处置与债务清偿属于债权人会议表决内容。实践中,信托方案作为重整计划草案内容进行表决,“债权人为了获得清偿,不得不同意信托方案,剥夺了债权人对于财产处置的意思自治与决定权。”[13]因此,信托方案应单独表决。


3.建构受益人代表诉讼制度


强化相应责任主体赔偿责任,构建受益人代表诉讼制度。以保障受益人知情权为基础内容,落实相应主体责任,并通过受益人代表诉讼制度,追究责任主体责任,以降低受益人救济成本,降低救济门槛。


该诉讼代表人可以与监察人制度结合,将监察人作为法定诉讼代表人,也可由债权人会议或委员会推荐1-3名诉讼代表人,作为议定代表人。


4.重塑受益人大会或委员会


重塑受益人大会或委员会,赋予受益人大会或委员会对重整信托计划的治理结构、受益分配规则、职能和部门设置等进行调整的权利。受益人大会或委员会的表决规则应参照《公司法》及《企业破产法》、信托文件等内容设定,以此强化对中小受益人的知情权及表决权保障,防范大受益人操纵表决权,损害其他中小受益人权益。


三)行业监督-统一行业监督标准


1.重整信托协议标准化


制定标准化的重整信托协议文本,将重整信托的基本内容标准化,作为必要公开内容,向全体受益人进行公开。


2.建立全国统一的重整信托信息平台


建立全国重整信托信息平台,对全国重整信托信息进行统一管理。如在中信登系统下,专设重整信托专栏,对全国重整信托信息集中登记,数字化管理,实现实时更新、查询,充分保障受益人知情权。


3.参照上市公司信息披露规则设立重整信托披露规则


如前所述,重整信托适用超大型企业集团重整,债权人数动辄过万人,重整信托已经构成事实上的公众公司,因此,完全可以参照上市公司信息披露规则设立重整信托披露规则,信息披露渠道可接通中信登系统实现。


(四)第三方监督-引入监察人制度


根据《信托法》规定,公益信托下设监察人。而重整信托具有公众特点,满足一定公共利益这一公益信托实质特征。在重整信托中,“设置信托监察人对于平衡受托人与受益人关系,保护债权人合法权益,完善企业纾困制度,均具有积极意义。”[14]为维护受益人利益,根据“法无禁止即自由”原则,宜将信托监察人制度引入重整信托。


1.委任监察人


根据《信托法》规定,信托监察人可以由当事人约定,也可由公益事业管理机构指定。鉴于重整信托的设立由债权人会议表决通过后,由管理人具体落实,因此,如设立监察人可在重整信托方案中明确监察人,并由管理人落实;如重整信托方案未明确,则经受益人申请,或法院认为有必要的,由法院指定监察人。


2.监察人权限


根据《信托法》相关规定,监察人为维护受益人的利益,提起诉讼或者实施其他法律行为。此外,监察人有权审查受托人信托事务处理情况及财产状况报告。


另,结合受益人代表诉讼制度,监察人可作为受益人代表人提起诉讼。


3.监察人报告制度


另,可设立监察人报告制度,由监察人定期向受益人大会或委员会提交受托人信托事务处理情况及财产状况报告,受益人大会或委员会审核后,如法院保留监督权则由法院审核,最后由受托人通过重整信托集中登记系统进行公告。

五、结语

重整信托作为新生事物,展现了其创造力与生命力。但重整信托的设立、运营,存在监督缺位问题,易造成对债权人的二次损害。对此,应重构重整信托,建立体系化监督机制,如引入监察人制度,或延长法院及管理人监督,强化第三方监督。同时重塑受益人大会,实现《企业破产法》、《公司法》以及《信托法》的有机融合,充分保障受益人权益。笔者期待,《企业破产法》、《公司法》以及《信托法》的未来修订能够更好地实现法律之间的有序衔接,促进法律体系的完善,实现重整信托健康发展。



注释

[1] 马然:《重整计划中信托受益权清偿安排》,载于“破产圆桌汇”微信公众号2021年1月22日,2022年5月25日访问


[2] 王玲芳 刘琦:《重整程序中财产处置信托的风险规制》,载《人民法院报》2021年12月9日第7版


[3] 马然:《重整计划中信托受益权清偿安排》,载于“破产圆桌汇”微信公众号2021年1月22日,2022年5月25日访问


[4] 郑志斌:《破产重整工具的四大滥用》,载于“破产法快讯”微信公众号2021年11月2日,2022年5月25日访问


[5] 内蒙古兴业集团股份有限公司重整计划草案


[6] 李忠锴:《论信托在企业重整中的运用与限制》,载“破产圆桌汇”微信公众号2022年1月20日,2022年5月25日访问


[7] 王玲芳 刘琦:《重整程序中财产处置信托的风险规制》,载《人民法院报》2021年12月9日第7版


[8] 马然:《重整计划中信托受益权清偿安排》,载于“破产圆桌汇”微信公众号2021年1月22日,2022年5月25日访问


[9] 赵廉慧:《论信义义务的法律性质》,载《北大法律评论》第21卷第1辑(总第40辑)第62-86页


[10]赵廉慧:《论信义义务的法律性质》,载《北大法律评论》第21卷第1辑(总第40辑)第62-86页


[11]王玲芳 刘琦:《重整程序中财产处置信托的风险规制》,载《人民法院报》2021年12月9日第7版


[12]李忠锴:《论信托在企业重整中的运用与限制》,载“破产圆桌汇”微信公众号2022年1月20日,2022年5月25日访问


[13]王玲芳 刘琦:《重整程序中财产处置信托的风险规制》,载《人民法院报》2021年12月9日第7版


[14]王泽钧:《财产权信托中信托监察人制度的构造:以企业集团 “出售式重整”为视角》,北大法律信息网2022年2月23日


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   来源:破产圆桌汇

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