刍议破产劳动债权的立体保护

提起劳动债权，当下理论和实务届普遍将其视为破产语境下，劳动者的财产性权利。《企业破产法》第四十八条确定了债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金均为劳动债权，由管理人调查并公示。在第一百零九条和一百一十三条规定的清偿顺序中，劳动债权的清偿劣后于有财产担保的债权、破产费用和共益债务。因为法律规定的过于原则和分散，使得破产案件中处理劳动债权时问题和障碍层出不穷，且多数问题已极具普遍性。对此，理论界和实务界始终在思考，如何切实有效的解决并出台相应的规则和措施，以最大限度地保护劳动债权，用法治思维凝聚社会共识和价值共识。

T企业在2017年初被母公司将整体资产出租给N公司用以经营，同时遣散职工，但未与职工办理劳动合同法规定的任何手续，2019年法院裁定受理债权人申请的T企业破产清算。此时，T企业人事负责人向管理人提报了一份职工债权清单，但法定代表人核对后表示与事实不符，存在夸大和虚增的情况。根据相关人员陈述，T企业有涉及人数众多的劳动债权，但因2017至2019年间企业外租、职工离岗，原职工劳动关系证明及工资表等均已无法查找，又无法与职工个人取得有效联系，即无法准确核实劳动债权人数和具体金额。又因可能存在大量事实劳动关系，加大了劳动债权审查认定的难度。据悉，该破产案件管理人曾先后向社会保险经办机构、公积金中心和主管税务机关申请协助调取T企业社保缴费、公积金缴费及个税代扣代缴的历史记录，但各部门掌握的数据大多根源于企业自行申报，在向管理人提供相关数据时，多次强调数据的真实性由企业负责。

T企业部分职工曾就劳动债权事宜向劳动监察、人力资源和社会保障部门进行投诉，甚至向信访部门进行实名举报。但因T企业的实际情况等因素，劳动债权事宜迟迟未予最终落实解决。此后，T企业被法院裁定受理破产清算，相关部门便将涉劳动债权的相关问题“平移”给法院和管理人。究其原因，多是缺乏程序性规定而弱化了行政职能。

同时，因为没有破产法与社会保险法、税法、劳动法等相关法律在具体适用过程中的衔接性规定，导致相关部门执法时更多依据本领域的部门法，甚至出现在解决具体问题时根据该领域的地方性法规、规章进行机械操作，而忽视破产法的相关规定。在此过程中，个别部门拒绝出具任何书面答复、回执，无疑加大了解决问题的难度。

面对法律规定无法解决现实问题，行政机关缺乏自觉性和程序性执法依据，又欠缺必要的监督手段之种种情况，在现行法律法规的制度框架下，我们暂时无法形成有力的、对保护劳动债权及其他相关利益方均有益的有效方案。

随着《民法典》的颁布实施，配套法律法规的起草和修订工作一直在稳步进行。现行《企业破产法》取代《企业破产法（试行）》于2007年6月1日起实施，但距今已有十余年，仅有的一百三十六个条文早已不能满足破产实务上面对的诸多问题。《企业破产法》的修改已被全国人大常委会列入2021年度重点立法计划。

（一）我国现行法律规定

关于劳动债权，现行《企业破产法》规定申请破产时，债务人有向法院提交职工基本情况的法定义务，以确保法院在了解、掌握劳动债权的情况下，有效监督破产程序中对劳动债权的保护。规定了劳动者对劳动债权的豁免申报，加大管理人的调查义务，最大限度地保障劳动者避免因信息不对称造成漏报、晚报等情况的出现，进而丧失受偿的权利。同时规定了职工和工会代表享有参与债权人会议并发表意见的权利，作为单独的一组对破产企业重整计划草案进行表决。在破产债权清偿顺序的规定中，赋予劳动债权享有普通优先权的地位。

我国现行法律体系中对劳动债权作出明确规定的只有《企业破产法》，其他诸如《劳动合同法》、《社会保险法》、《公司法》等部门法中只是对企业破产或与破产程序中的实体事宜略有提及，均未就劳动债权的保护问题作出有衔接意义的特殊性规定。比如《劳动合同法》规定企业破产是劳动合同终止的法定理由；《社会保险法》中涉及劳动债权审查认定时关系到的社会保险的支付主体、缴付内容等；《公司法》规定了工会、组织机构，以及董监高等人员的资格和义务；《刑法》中有与破产相关的虚假破产罪、妨碍清算罪，但均与劳动债权没有直接关联。

（二）现行法律规定下的不足

企业作为民商事主体，在意思自治原则下所进行的一切正常生产经营活动都将受到法律的保护，但当企业破产，随之需要处理的便是复杂的经济关系和法律关系。现行法律在对保护破产劳动债权方面的规定过于原则，而其他单行法又针对性不强，彼此之间没有紧密的衔接，甚至出现矛盾和冲突。在此情况下，因为劳动债权的特殊性，我们又不可避免的需要与行政机关保持沟通和衔接，于是乎我们发现，行政机关的介入可以在一定程度上监督破产程序依法进行，并因了解破产案情而适时、适当地运用公权力将破产衍生问题一揽子解决，但也因现行法律规定的局限性等问题，暴露出行政程序缺失、监督效能发挥不足的问题。

我国现行的行政单行法中已对行政处罚、行政许可、行政强制行为的实施程序做出了一般性规定，但不能适用一切行政行为的实施，亦不能满足行政主体执法过程中有充分的执法依据的需求。我们现在仍然会看到、听到个别行政执法人员认为只要不是发生劳动者群体性事件、具有重大社会影响的案件、人命案件，进而为了平息舆论、应付上级施压而采取的行政追责，大多时候仍保持着“不做不错，不错无罚”的老旧观念，普遍缺乏程序思维、法治意识；个别行政机关领导抱怨“不是不做，是不知道怎么做”、“做了出问题怎么办”、“我们只有审批权没有处罚权”，于是乎，在面对破产劳动债权中纷杂的情况时，因缺乏程序性规定而进退维艰；因各程序性规定之间衔接不够，缺乏必要的协调、联动，导致行政程序规定无法适用；因行政机关作为执法主体与行政相对人之间地位的不平等性，导致取证困难、投诉无据；因缺乏监督制约而使得上述问题无法得到有效解决。

实务中发生过社会保险经办机构在受理破产企业劳动者工伤、生育保险待遇支付事宜时，因缺乏必要的程序规定，无法在企业已进入破产程序的特殊情况下审查劳动者的保险待遇，机械适用工伤保险条例等相关规定，使得因破产企业的原因造成了劳动者的直接损失，也因未得到有权机关作出的工伤认定书面材料，而无法确认劳动债权。

《社会保险法》限定企业在规定时间内向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记，并为其职工申请办理社会保险登记。未办理的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。同时规定社会保险费征收机构“应当依法按时足额征收社会保险费，并将缴费情况定期告知用人单位和个人。”[1]但在实务中，大多数破产企业的劳动者并不知晓企业长期欠缴社会保险费，即便企业被法院受理破产，仍有社会保险经办机构怠于申报、消极等待的情况，且没有对此安排任何救济措施，如此，除了缺乏必要的程序性规定外，还缺少必要的监督手段，以保证立法目的的最终实现。

破产案件中涉及劳动债权的争议，往往具有社会地位不平等、群体性、证据不完整等特点，此时公权力的介入需要在法律的框架下平衡各方利益，包括那些与劳动债权争议本身不具有直接关联的破产案件中的其他利益主体。企业进入破产程序是以法院作出民事裁定书为起点，随后会有税务机关、海关、社会保险经办机构等承载着一定公权力的机关以及审计机构、评估机构和拍卖机构等社会性机构介入到破产企业的后续全部活动中，那么监督就应当凸显出平衡个体利益、群体利益和社会利益的作用。但实务中，没有法律规定、行政手段或监督措施可供多方同时介入到如此复杂的破产案件中来使用，如此便会出现权利冲突、行政干预、担心出现群体性事件而丧失判断自主性，甚至出现破产案件延宕，诉讼争端频出，司法机关模糊案件焦点、不敢裁判、拖延裁判等情况，严重阻碍破产程序的进展，亦无法从价值层面实现法律的目的和社会性功能。

纵观上述不足，归集的问题焦点仍在立法层面。“依法行政”的前提是“有法可依”。在我国建设法治中国的目标下，越来越多的行政、司法机关都是按照法律规定进行执法和监督，但客观情况千变万化，现有法律法规无法满足客观实际情况的发展变化，势必形成矛盾，而这种矛盾在一定时间内必将长久存在。那么，对于长期工作在破产一线的群体，需要如何用有滞后性和静止性的法律法规来解决万千鲜活的实务问题，亦将是普遍存在的难题。

（一）建立完备的法律规范体系

破产劳动债权的保护首先需要解决的两大问题便是债权认定问题和偿债资金来源问题。在劳动债权调查认定的问题上，根据《劳动法》、《劳动合同法》及相关司法解释，可以对绝大多数的劳动债权进行审查认定，特殊情况下，亦应该遵循保护劳动者的立法精神进行认定。然，偿债资金来源往往成为政府、法院和管理人最为关注之问题。大量的破产企业在进入破产程序前就已面临流动资金枯竭，主要资产已对外提供担保的窘境，进入破产程序后在有财产担保债权优先、用以清偿破产费用和共益债务的资金不足的情况下，劳动债权根本无法实现有效保护。对此，各地管理人在“法无禁止即自由”的原则下，做出了很多尝试。但经对比发现，上海市就劳动债权偿债资金不足问题所采取的措施，具有长久可行性，值得各地借鉴。

2009年9月25日上海市人民政府公布了修正后的《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》。该《规定》的目的是为了帮助劳动者解决因企业欠薪引起的临时性生活困难，维护社会稳定而制定。在《规定》中，欠薪保障金的有四个筹集来源，分别为：企业缴纳的欠薪保障费及其利息收入、垫付欠薪款项的追偿所得、财政补贴和其他收入。欠薪保障金的支付主体为“本市范围内的企业”和“领取营业执照的企业分支机构”。《规定》将企业因宣告破产、解散或者被撤销进入清算程序，欠薪事实已由企业、企业清算组织确认作为申请欠薪保障金的条件之一。

为进一步维护破产企业劳动者的合法权益，保障破产审理程序依法进行，2019年12月5日上海市高级人民法院、上海市人力资源和社会保障局在《规定》的基础上，联合印发实施了《关于企业破产欠薪保障金垫付和追偿的会商纪要》。《纪要》规定：管理人可以向人力资源和社会保障局申请企业欠薪保障金用以垫付破产企业应当支付而未支付的工资，以及解除、终止劳动合同应当支付而未支付的经济补偿金；人力资源和社会保障局对劳动者垫付欠薪后，即取得对该劳动者垫付款项的追偿权；该追偿权不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示，并按照《企业破产法》第一百一十三条第一款第（二）项的顺序清偿。《规定》和《纪要》的印发，是该地区对破产劳动债权保护做出的大胆创新，切实保障了劳动者在破产程序中的最大权益。

在劳动债权的保护上，应鼓励地方学习上海市关于欠薪保障金的创新经验，充分发挥已有部门法的主导作用，因地制宜的制定出填补法律空白、具有定分止争作用的特殊保障规定。比如可以在《公司法》的相关规定中，将一定时间内拖欠职工工资或拖欠职工工资人数比例达到企业人数总额的三分之二的列入经营异常企业名录或吊销营业执照或停止企业年审等，并规定此种情况若在限定时间内未予解决，则赋予职工、工会或者注册地市场监督局可以向有权部门申请该企业强制退市，以此最大限度地降低企业成本、劳动债权总额和社会资源。

（二）协调和衔接其他法律规范

本文仅以《社会保险法》为例。《社会保险法》规定了用人单位和职工需共同缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费，由用人单位缴纳工伤保险费和生育保险费，职工不需缴纳。纵观《社会保险法》及其相关法律法规，只是在缴付主体上做出了用人单位和职工的区分，并没有区分社会保险费缴付的顺序。但在《企业破产法》第一百一十三条[2]关于破产财产清偿顺序中明确规定，破产企业所欠职工的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用要优先于破产企业欠缴的除前规定以外的社会保险费用，在为劳动者补缴社会保险时，社会保险经办机构通常按照《社会保险法》及相关规定操作，即直接要求破产企业补缴“五险”，不做“职工个人账户”与“以外的社会保险费用”的区分。如果破产财产不足以支付第一顺序的劳动债权，按照该条第二款的规定，该顺序下的破产债权应按比例清偿。但如前所述，往往会出现第二顺序中的社会保险费提前与第一顺序一同清偿的情况。

现行法律规范中更多的是约束正常经营的企业，而非破产企业。一家企业之所以破产，大多是多种原因交汇后质变而成，除了经营者经营不善以外，可能还存在金融机构信贷责任、行政机关监管不力、社会经济大环境等等外在因素的加持，在此情况下，劳动者无疑是最弱势的群体。对此，应通过科学的法律衔接，有效解决劳动债权保护问题，并就广泛且普遍存在的冲突问题，做出适当的、有弹性的协调性规定，以平衡各方利益，做到有的放矢。

（三）推进行政程序化建设进程

《企业破产法》或其他相关法律规定中，应有针对性地增加行政责任规定和程序性规定，并进一步细化，不仅对保护劳动债权有益，对整个破产法的适用都将产生积极意义。行政主体在处理破产案件相关事宜时，有具体的、可操作的程序性规定，会使得破产法的整体运行变得更加体系化，同时提高行政主体执法效率，并在行政主体违法违规时做到“有法可依”，大大提高预防效果。

行政程序规定应当具体、明确、及时、统一，包括执行主体、具体时间、范围、合理的操作步骤和冲突解决机制规定等，改变行政法律规定中行政机关权利设置多于义务和责任的现状，尽可能减少过多原则性、模糊性的规定。通过行政程序化建设，调动行政执法人员的工作热情，增强法治意识和服务意识，避免机械性执法，培养行政执法自觉性和独立性，完善行政权力制约机制，维护公共利益和行政程序的权威性。

（四）完善并有效发挥监督效能

对劳动债权的保护，不仅需要建立完备的法律规范体系和加快行政程序化建设，还要充分发挥监督效能，保障介入到破产程序中的各主体严格依法履职。

防止行政权力滥用，提高司法监督水平，重视社会监督功能，避免出现“行政干预司法”的情况，通过考核、继续教育、评价体系等方式或途径，完善对行政执法人员的行政监督，对行政责任和承担责任方式进行具体且明确的司法监督，并将监督结果定期或不定期的向利益相关方或社会进行公示。破产案件中社会监督的重要性主要来源于破产劳动债权的群体性，以及处理后果可能产生的广泛社会影响。实务中，劳动者多是通过信访、检举、控告等形式在维护自身权益的同时，对相关单位和执法人员进行监督。多种监督方式并行，最终通过行政监督倒逼企业依法合规经营，司法监督制约权力运行，保障公民权益、维护社会公正。

（五）充分运用府院联动机制

“府院联动机制是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制。作为司法实践中创造出的一种有效机制，府院联动有助于较为高效地解决实际问题，应当予以提倡。”[3]2019年国家发改委、最高院等13部委联合印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，此后为进一步积极稳妥地协调解决企业破产处置难题，各地陆续出台了符合当地工作实际的规定或方案，如贵州省政府印发《关于建立企业破产处置府院联动机制进一步优化营商环境的通知》；江西省政府出台《江西省企业破产处置府院联动机制工作方案》；大连市政府印发《关于做好企业破产处置府院联动工作的意见》，等等。这其中各地都不约而同的将保障破产企业职工基本权益、协调解决职工社会保险相关问题、加大企业破产处置中职工安置等矛盾化解工作力度等涉及劳动者和破产劳动债权的工作，作为了府院联动机制的工作重点之一。苏州市吴江区为维护破产企业职工的合法权益，协同当地检察院、人力资源和社会保障局共同召开了涉破产企业劳动争议法律适用问题的专题研讨会，并形成会商纪要，切实保障了破产企业劳动者合法权益，并对破产程序进行期间的劳动争议、劳动债权保护等问题做出了具有可操作性的细致性规定。除此之外，府院联动机制下，政府需要牵头协调各单位对企业破产处置提供必要的财政支持和政策扶持，以解决程序启动、职工安置等问题。前文所述的上海市就劳动债权偿债资金不足问题所采用的欠薪保障金措施就取得了非常好的联动效果。

（六）提高劳动者的法律保护意识

劳动者因年龄、文化水平等不同，在面对企业违法侵害时所采取的手段不一，主要是离职、消极对抗、向劳动监察部门投诉、提起劳动仲裁等，但采取后两者手段的比例并不高，原因无外乎是个人与企业对抗的时间成本、资金成本、人力成本过高，对行政机关的不信任，以及担心影响在同行业再就业。

新时代的劳动者大多数知晓其应当享有的基本劳动权利，但在我国如此庞大的社会机器运行过程中，我们是否应该对那些法律保护意识薄弱、教育程度低、特殊行业的劳动者提供更多、更立体的保护，必要时可以通过增加企业的法律义务和运用行政执法的强制性功能来提高劳动者整体的法律意识。《社会保险法》第四条第二款规定“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。”实务中已有多起劳动者申请企业破产的成功案例，一方面立法上应当对破产申请权等此类对劳动者有益的权利作出明确规定，同时对劳动者知悉此类权利和知悉的途径一并做出要求，在企业长期拖欠薪酬待遇或者不履行法律规定的其他义务时，劳动者可以依法及时地拿起法律武器，切实、有效地维护自身权益。

破产劳动债权因群体性、复杂性、涉及公共利益和社会稳定等性质，在破产债权中极具特殊性地位，现行《企业破产法》中的规定远不能满足实务的需要，我们需在不断的应用和摸索过程中，总结经验和教训，辩证统一的对现行法律规定中有关劳动债权保护的内容进行修订和完善。法律的公平是相对的，在实际处理破产劳动债权的过程中，面对日益凸显的具有普遍性的问题时，我们始终在为将其纳入到公平的制约机制内，让那些现在看来游离在法律框架外，或者现行法律无法直接约束的问题，因我们全方位的立体性保护措施的逐步建立，变得有统一的处理依据，并得以保障落实，进而使得破产劳动债权在更广泛的环境中获得更为公平的处理结果而努力着。

注释

  [3]王欣新：《府院联动机制与破产案件审理》，载《人民法院报》，2018年2月7日，第7版。

  本文作者：刘畅，辽宁法大律师事务所